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蔡培慧:從社運到立院,對抗第三波圈地

社會運動並非僅是媒體呈現的激烈抗爭,在此過程中的草根組織、社會宣傳、立法遊說缺一不可。


蔡培慧:當圈地運動已經三度變形,以更為複雜、細緻的方式掠奪土地,當政經結構循着線性經濟發展的邏輯而忽略農村農民農業農地之際,我們不該放棄以任何方式摸索出路。攝:Ashley Pon/GETTY
蔡培慧:當圈地運動已經三度變形,以更為複雜、細緻的方式掠奪土地,當政經結構循着線性經濟發展的邏輯而忽略農村農民農業農地之際,我們不該放棄以任何方式摸索出路。攝:Ashley Pon/GETTY

3月22日,內政部都市計畫委員會第871次大會審查「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」(簡稱台知園區)。我過去在台灣農村陣線,就持續關注這起爭議個案。當天,我首次以立法委員身份參與審查。我延續昔日立場,在會議中努力呈現在地農民訴求,和相關的法律論述。

最後,都委會決議退回重審。爭議仍在持續。

政治工作對我來說,是廣義的「社會運動」。過去,我在街頭抗爭,為草根民眾發聲;現在擔任立法委員這個職務,則更能成為民眾與政府前的橋樑,將社區與社運團體的訴求,更確實且更全面的傳達到政府官員的耳中。這場都委會,只是過去與現在延續的節點之一。

關於我所認知的社會運動,想先從幾段回憶談起。

「農與土地」的記憶

小時候我由阿公阿嬤帶大,有一次阿嬤外出,阿公與我兩個人顧家。傍晚時,我獨自在家等着阿公從田裏工作回來。在等待之間,日月潭邊頭社起了大霧,我有些冷有些餓,跑到路口,等了許久看見阿公從田裏霧中走來。

當時晚餐的菜色,已不復記憶,但記得第二天的便當有一隻雞腿,那應是他到田裏做事、補充體力的肉食。如果阿嬤在家,那隻雞腿是阿公的,但阿公如此地疼愛晚輩,願意將難得的雞腿留給年幼的孫子。當時因此開心,卻還不理解隔代教養的意涵,慢慢長大後方感受到農村生活有那麼一點「困頓」,並逐步探討與理解它背後的結構問題。

長大後,我到台北就讀台北士林商業職業學校,中午總會去圖書館翻閱《人間》雜誌,方才知道台灣各地的社會問題,開啟我對社運的啟蒙與想像。畢業後到台原出版社工作,進行出版企畫、文史工作與社區營造等工作項目。後來,我到瓦歷斯貝林(Walis Perin, 1952─ 台灣賽德克族)立委辦公室擔任助理,參與推動許多重要的法案,如修改《槍砲彈藥管制條例》,明訂讓原住民擁有自製獵槍上山打獵;以及協助擬訂《儲蓄互助社法》,讓基層互助金融得到法規的肯認,不再遊走於灰色地帶。

助理生涯也不盡然是美好回憶;當年立法院有「永續問政會」,助理們常有跨黨派的交流、互動、研習。1997年《京都議定書》通過時,助理們覺得台灣雖非聯合國成員,但也該提出國內的法律,管制二氧化碳排放。因此在簡單討論後,便各自向委員遊說,希望能制定相關法案。然而,不分黨派的立委們卻表示:「環保是長遠的事情,不需要急着現在立法。」12年後,莫拉克風災重創南台灣,證明了氣候變遷是迫在眉睫的危機,不是「長遠」的問題。每當我想起當年與夥伴們的那份生澀想法,與後來莫拉克風災所造成的傷亡,心中無比苦澀。

從小在農村生長的回憶,讓我對「農」與「土地」議題始終關懷熱情參與;年輕時的助理經歷,讓我對立法院運作有務實的認識。在資本主義的沖刷侵蝕之下,農村裏人與人之間互惠協力的生活紋理正日漸消失,並不是因為人們不願意再彼此協力,而是因為資本主義所形塑的「現實框架」讓人們缺乏條件去理解、認識與互動。

對我來說,社會運動就是為了打破這個框架並重整社會結構而持續努力,從政並不意味對現實框架妥協,反而應着重打破框架持續前行。我不認為政治工作能解決所有問題,然而當前農業議題、土地問題面臨險峻棘手,面對變幻莫測的「第三波圈地運動」,實不該放棄任何一個有可能促成改變的戰略位置。

第三波圈地運動

何謂第三波的圈地運動?一般圈地運動,我們都從「原始積累」來思考。

第一波圈地運動,是農業生產跟工業生產的角力:資本圈地為工業原料生產,並擠壓農民使其無生產資源,轉為都市的低價勞動力,因此農民被迫離開土地。第一波圈地農工角力,然仍可見實體生產之軌跡。第二波圈地與前述模式相近,但尺度卻發展為跨國壟斷資本的移動,例如跨國企業在印尼、馬來西亞大規模砍伐熱帶雨林,轉作棕櫚。

而近年在台灣興起的「第三波圈地運動」,是壟斷資本極大化擴張的結果。當中被圈的土地,已從過去實際承載農工生產的生產要素,幻化為虛擬而不可見的金融資本,炒作的標的,讓地產霸權進行更加強橫的積累。

試舉一例,台灣近年來橫暴的土地徵收竹南大埔案。一開始,苗栗縣政府宣稱是為「因應新竹科學工業園區用地已呈飽和狀態」,並宣稱規劃苗栗竹南約157.09公頃用地作為科學園區第四期擴建用地,苗栗縣政府遂據此開展「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區」都市計畫,強制徵收。然而行政院國科會在2013年發出聲明,強調此特定區非竹南科學園區。

實際上,徵收土地主要為地產霸權所用。直言之,以科學園區之名徵收的土地,不是真正的科學園區,而是地方政府轉換農地為建地的手段。所徵收的土地,至少三分之一由縣府轉賣地產開發商,其餘部分土地造鎮的公園及道路。

在開發過程中,農民或住戶若想保留土地,必須加價向縣政購回,此一價格均由縣政府訂定。此外,苗栗縣政府藉此擴展財源,該年年底顯示:苗栗縣政府地價稅收成長17%、共計一億三千多萬元,創歷年最高紀錄,地價上漲額度中,有九千多萬即來自縣長劉政鴻推動竹南大埔案、高鐵站特定區等大型土地開發案。

又如新竹縣的「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」,此案前身為林光華縣長時期所提出的,佔地1235公頃的「璞玉計畫」,原本打算將頭前溪兩岸的大片農業區,全面規劃為新市鎮,打造所謂的「科技城」。然而本地居民世代均以務農為主,空間紋理及生活文化亦為典型客家農村,此計畫的提出,根本不符在地產業與居民發展的需求。

遺憾的是,新竹縣政府根本不理會農民保留家園田地的心聲,執意以區段徵收方式進行大規模造鎮。原因在於璞玉計畫區位於都市周邊、交通便捷,一旦徵收,新竹縣政府可取得大量可供標售的建地及稅收收入。此種透過掠奪農民的土地,賺取地價上漲差額的手法,為各級政府廣泛使用。

2004年,由於在地居民反對,新竹縣政府把開發範圍大幅縮減為447公頃,仍採區段徵收方式開發。然而作為開發前提最重要的公益性、必要性,及社區與產業影響評估,卻付之闕如。新竹縣境內都市計畫用地早已過剩,縣政府仍蠻橫地以「將來總會不夠」的薄弱理由,作為徵收依據。如果新竹縣真的有這麼多產業及居住需求,為何面積可以任意縮減?又為何縮減後的計畫中,可供標售的住商區面積,仍然超過產業專區的三倍以上?可見所謂的產業發展,僅是詞藻華麗的紙上談兵;地方政府真正的目的,着眼於土地變更的龐大利益。

區段徵收

區段徵收是台灣獨有的制度,是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的,對於一定區域內之土地「全部」予以徵收,並重新規劃整理。開發完成後,由政府直接支配使用公共設施用地,其餘之可供建築土地,部分供作土地所有權人領回抵價,部分作為開發目的或撥供需地機關使用,剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權,並以處分土地之收入抵付開發總費用。 長期關注土徵案件的政大地政系教授徐世榮表示,政府藉此制度,規避了土地徵收應有的公益性、必要性,被選中的大眾沒有拒絕權利。近年爭議的苗栗大埔案、桃園航空城、竹北璞玉等事件都是根據此制度。資料來源:中華民國地政司、上下游網站

苗栗大埔及台知園區並非特例。台灣有數十件開發案,上萬公頃土地都在開發與徵收的過程中。此一形式,並非只針對私有財產,國有財產的台糖土地,也是地方派系與地產霸權覬覦對象。位於彰化二林的中部科學園區第四期開發工程共佔650公頃土地,其中高達500公頃為台糖土地。此案規劃的60米道路橫越當地蔗工村落「相思寮」,迫其村落解體。不管是人民或是國家的土地,在第三波圈地中都遭直接剝奪。

「強制徵收」手段為國家高位權力,應以公共利益、必要性、不可替代為原則,並應兼顧需地機關與所有人權力的對等,與公開的審議程序。然而台灣過去在長期威權體制中,罔顧前述原則,中央政府反而放任地方政府球員兼裁判,造成土地徵收的爭議層出不窮。為求生存根基的人民面對一次又一次的剝削,縱然無以為繼,只能堅持團結抗衡浮濫徵收。

第三波圈地的特色是:其以實質生產的圈地邏輯為藉口,形塑「農工對立」的假象,遂行國家權力強制徵收,並結合地產霸權開發炒作。看似是為了實質需求,實為虛擬需求;此一交換的重心並非商品、也非使用權,而是以「土地」為標的的金融期貨,及後續轉讓過程中的虛擬財富創造。

政治工作是社運的一環

對我來說,擔任立法委員的首要目標,是促使政府重整農業結構,正視農業多功能價值,導正過去線性經濟發展與GDP衡量的單向思維。我希望致力推動糧食安全、農業生態、農耕文化、在地經濟,並復振互惠協力的農村社會。這個過程中,則需持續推動「青年從農、產銷結構優化、城鄉共好、食農互惠、農業創新、適當科技」等觀念,並從法案、政策及預算等多方落實。

例行性的工作,是對行政部門的監督與溝通。我在2008至2011年曾檢視《農村再生條例》,提出民間版本,最終定案條文中置入「青年從農」和「多元農業產銷」的內容,但行政部門未能執行。這使我體悟到,對行政部門的監督、溝通、協調責無旁貸。

未來針對農業,為了解決台灣農民零細化(耕作土地面積微細無法承擔生計)問題,務必建立以家庭農場最適規模的使用權為導向的「土地儲備制」;同時以社會經濟合作社體制建立產銷結構;並強化都市與城鄉的互動連結;且將持續討論、建立以地方為主體,並且完善生活機能的鄉村發展形式。這些事情並不容易,涉及《農業基本法》、《食農基本法》的制定,並落實「農村再生基金」以地方、農民為主體的使用模式。

針對土地問題,則務必修改《土地徵收條例》,強化聽證程序,並廢除區段徵收等不當機制;要求目前審議過程務必須公開透明對等參與。針對台糖等國有土地,務必維持「農地農用」之原則,並以此作為青年從農之根基。身為農業基層工作者,我反對台灣加入美國主導的「泛太平洋貿易夥伴協定」(TPP)。目前正在研究如何建立農業防線,並積極的與農民及農業組織互動以維繫組織動能。

在本屆立委選舉中,多位社運工作者選擇參政,曾引發諸多關於社運與政治的辯論。但於我而言,擔任立委工作,並不意味與社運的關係遠離。

對我而言:政治工作是社會運動的一環。社會運動並非僅是媒體呈現的激烈抗爭,在此過程中的草根組織、社會宣傳、立法遊說缺一不可。在我參與台灣農村陣線時,就經常需要與政府部門就政策、就法案、就議題「敲門也要談、撞門也要談」。如今擔任立法委員,得以更直接參與政府工作之監督,適足以為這種角色的延伸。

過去多年來,我們總在迷霧般的社會爭議中,耐心聆聽、抽絲剝繭,努力找出解決問題的方法,致力進行基層農民工作。擔任立法委員後,將更努力接觸基層農民、協助基層群眾理解行政機制逐步解決問題;並且建立更多的節點,與農民及基層群眾共同攜手重建農村在地經濟、互惠協力與城鄉共好的願景。

個人能力總有限,唯有賴組織力量的擴展與連結,方能有所突破。理想中的社運組織仿佛「拼圖」,每個成員在其中摸索,究竟如何改變現行框架、連結基層展開行動、找出壟斷資本主義的缺口?進而拼出相對完整的力道,對抗當前的政治經濟結構。

當圈地運動已經三度變形,以更為複雜、細緻的方式掠奪土地,當政經結構循着線性經濟發展的邏輯而忽略農村農民農業農地之際,我們不該放棄以任何方式摸索出路;走進國會正是摸索過程之一。

(蔡培慧,世新大學社會發展研究所助理教授,台灣農村陣線前秘書長,台灣第9屆立法委員)

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