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陳虹穎:都市更新,業主「股東化」的心魔

開發遲滯、多數決暴力、公共利益不彰等現象,都只是都市社會的末端症狀。


陳虹穎:土地開發在公權力與私有產權之間,究竟如何取得平衡?攝:葉嘉豪/端傳媒
陳虹穎:土地開發在公權力與私有產權之間,究竟如何取得平衡?攝:葉嘉豪/端傳媒

2012年3月末,台北市政府強拆士林文林苑,是台灣第一宗強拆有居住事實地主的案件,後來延續成為期兩年的佔地抗爭。最後,屋主之子不堪訴訟壓力,選擇自行拆屋。此期間,許多參與這場運動的支持者,為這場仗付出沉痛代價。

這結局,讓許多人對於「業主」(房地產所有者)的維權抗爭卻步。不過各地糾紛並未停歇,人們忙着相互嚙咬,揭露的是一場場「只有拆了他家,才能回我家」的空間──社會困局。

在這些捉對廝殺中,有些抗爭業主的議價紀錄被揭露,留給外界其拒絕參與土地開發計畫,是出自「貪婪意念」的印象。這些行為就算不構成罪行,也隱然帶來對個別業主的道德公審,成為支持政府強制處分人民土地、房子的理由。問題是,重建換屋堪稱重大交易,一個以產權為計算、再分配基準的社會裏,價格低估或浮報重建成本,動輒影響小業主們後續數十年的財務狀況。

業主們對地利的錙銖計算,固然形成開發計畫的阻礙,但一直大力宣揚容積獎勵的政府,恐怕也難辭其咎。

2016年3月末,台南維冠大樓的慘痛災情,震出了台灣社會各界對防災計畫的關注。但很快地,隨着蔡英文與柯文哲近日的政策宣示,焦點移轉至大規模都市更新案。但,僵持多年的「爭議都更案」沉苛未解,市場、社會都不看好。

此際,紛擾多年的「強制手段」正當性論辯,再次浮上枱面。

按照過去公式,一齣推衍至強制拆除的社會劇本,可能這麼發展:媒體放大檢視抵抗者的行為動機,形成網絡公審。而「強制徵收」與「強制拆除」,也儼然成為對於「貪婪釘子戶」的道德大鍘,滿足社會大眾窺看另類公開處決的刺激心理。雖然揪出阻礙整體開發的家戶,能讓一部分看倌痛快,但他們只是問題制度下的代罪羊。我們如果弄錯方向,恐怕是輕縱了問題源頭,徒留社會內耗。

許多迫遷案件難以曝光於媒體,因為受影響的家戶,無法承擔媒體曝光與公眾討論的壓力。其實,極少有任一張門牌、任一個名字與生活細節,希望攤在大眾面前,受公眾檢驗。縱使許多社會抗爭過程,公益與私德免不了並陳;但抗爭者及其家人的私德,不該成為我們合理化問題制度的理據。

開發遲滯、多數決暴力、公共利益不彰等現象,都只是都市社會的末端症狀。將我們的視野,帶離當前開發計畫對環境、社會效應的討論,也讓人們遺忘,我們還有選擇系統性變革的可能。

如果我們期盼,不再只是旁觀同意──反對方的撕裂性終結,或相互保證毀滅。或許我們可以試着探問:在這些創造性毀滅背後,不同人共同經歷了什麼?此刻,再次面對集體倫理困局,這一次,我們能做出什麼不同的抉擇?

步向地產社會的集體抉擇

無可否認,城市需要新陳代謝。但是細數當前土地開發政策工具,無論是區段徵收、市地重劃或都市更新,政府縱使願意提供對應的產權補償,許多當事者主觀上仍感到產權受侵害。

土地開發在公權力與私有產權之間,究竟如何取得平衡?私產權的價值補償主張,難道絕對正當?回答這個問題前,簡單回顧戰後台灣都市發展過程,可幫助我們定位當前開發計畫的意義;同時看見一次次個人或集體抉擇,如何打造出無殼青年們高不可攀的地產社會:

台灣在1950至1970年間,國民政府面對大量城鄉移民與政治移民湧入都市區域,無力回應住宅短缺問題,於是一方面消極處理違建,另一方面提供低利貸款,鼓勵一般民眾自力購屋(註一)。以公共資源協助民間社會自建、自購模式,迴避了政府於居住供給的角色可能,也奠定台灣居住問題繫於地產文化的基礎。

1980年代的台灣社會,歷經資本主義民主化轉型。當時出口導向經濟榮景,以及房地稅制的漏洞,使得「房地產投資」成為全民熱衷的投資運動。1980年代下半,股市數度瘋狂漲跌,許多投資者一旦獲利,便轉投資於不動產;地產成為全民炒股的延伸。1989年,無殼蝸牛運動萬人夜宿忠孝東路,抗議高房價。政府遂以廣建國宅、低利房貸、每坪六萬勞工住宅方案回應。那次抗爭中,「買得起」的國民住宅,取代只租不賣社會住宅的訴求,消解了高張的民怨。

1990年代間,國有資產私有化與容積鈔票的釋放,成為土地財政上的尋常策略。當時政府將實施容積率的風聲,曾一度引發搶建潮與房屋超額供給。後來又碰到1997年的亞洲金融風暴,與1999年的九二一大地震後,導致地產市場景氣衰弱。有鑑於此,從李登輝到陳水扁任內,中央銀行與經建會陸續以低利貸款、青年優惠房貸等策略,鼓勵一般家戶把房貸當勞動薪資的儲蓄,以扶植房市。

馬英九入主總統府半年後,在都市更新的第一張成績單,是2006年行政院「加速推動都市更新行動方案」,就是放寬容積獎勵優惠,並打造簡化審議程序SOP。此後,回顧2000年至2009年間的住宅政策,無論是公股銀行的「青年成家購屋優惠貸款」,或2010年內政部的「健全房屋市場方案」下的合宜住宅,都只追求以新建房屋計畫刺激經濟動能,持續忽視高居不下的空屋率問題。背後則維繫一貫的「居住責任個體化」操作邏輯──優貸、自購、自售。

台灣社會裏,這些家戶習以為常的個體選擇,積沙成塔,終於製造出大到不能倒、貴到跌不起的「所有權社會」(ownership society)。近30年來,住宅自有率不斷上升至將近八成之高(註二)。這意味開發過程勢必會踢到絆腳石。

2016年2月7日,台南地震發生後,一名生還者在瓦礫中獲拯救出來。攝:Lam Yik Fei/GETTY
2016年2月7日,台南地震發生後,一名生還者在瓦礫中獲拯救出來。攝:Lam Yik Fei/GETTY

業主的「強制股東化」

許多討論集中於「強制徵收」或「強制拆遷」的正當性。但在這之前,更值得討論的,其實是潛在的「強制股東化」問題。

台灣高達八成住宅自有率的數據,加上容積政策誘因,意味着當業主遇上土地開發計畫,一旦被劃入,就是面臨社會身份的質變──「強制股東化」。無論是徵收、重劃或更新,以「土地增值」(land betterment)為導向的規劃,以及股東價值最大化,成為首要任務。在重建型計畫中,業主的「股東」身份發酵尤其劇烈。

一旦環境改造計畫蒙上了對地價潛力的計算想像,回歸環境本位的社區更新想像,就更難受「股東」們青睞。在逐利前提下的社區整合,也使得鄰里間,出現市場惡性競爭現象(註三)。以居住環境、社區居民為核心的共同學習與細緻討論,自然難以發生。

在這些計畫過程,住戶們也逐漸經驗到:身為「股東」只有產權交易之權,而在重劃或都更的實際推行過程中,其欠缺一般公司股東們擁有的「參與決策權」、「選擇與監督管理者權」。業主們的「參與決策」僅限私下議價斡旋,透過同意書表態,但不存在公開投票機制。現行法規中,業主既無權選擇管理者,監管、評估、規範與懲處管理者的基礎,也並不存在。

面對上述權力傾斜,個別住戶通常既欠缺制度工具,也欠缺對等的專業知識去匡正。為了自保,住戶們只能在「政府──地產市場──社區鄰里」築成的資訊網絡打聽訊息、學習權益。一坪換一坪?換屋不用錢?加速都更能領容積獎勵?始終堅定立場者,就只能眼見鄰居陸續搬離、社區逐漸拆毀,被迫在參加或抵抗間徘徊掙扎。

這類開發計畫,不僅使業主股東化,也將政府、開發商、住戶等涉事者,置入互不信任的賽局。由於欠缺良性共識凝聚,人們也離「合作」愈來愈遠。

但,強制股東化,能保障原住戶的居住與生計權利嗎?

在台灣,為了在公權力與私有產權間取得平衡,過去幾屆立法院會期都曾在針對《土地徵收條例》或《都市更新條例》的討論中,企圖以「改善估價、充分補償」解決住戶權益問題(註四)。不過這類策略的盲點在於,居住權利與生計權利的保障,其實不能化約為「經濟補償、優先承購權」這類概念。僅就利益分配做有限變革,無法回應計畫公共性缺乏的問題。

簡言之,「強制股東化」的環境改造策略所犯下最大的謬誤,在於將一群業主們的「股東利益」解讀為「公共利益」。走到這一步,我們離原初的環境改造夢想漸行漸遠。

「股東價值」兌現的致命一擊

但上述這些還不是「業主股東化」最嚴重的問題。

致命的一擊,經常出現於「股東價值」兌現的階段。

為了提升住戶重建意願,台灣的都市更新政策,以兩個策略使業主換屋成本極小化。第一,採取「權利變換機制」,由計畫實施者(房地產開發商)委託專業估價師,計算股東持分比例。一般而言,業主撥付將近半土地產權給計畫實施者,共同負擔計畫成本。第二,政府發放「容積獎勵」,由計畫實施者代為爭取、統籌分配。這個策略是透過增加可銷售樓地板面積,減輕住戶負擔。不過,為了兌現「容積」支票,需有人能買下新增的房屋單位。

問題來了,由於涉及不同時期的估價,以及股東價值最大化的期待,這些重建計畫「只許漲、跌不起」,承擔價格風險的彈性,比一般買斷土地的新建案低。特別是在台灣「高房價、低薪資」的結構下,一般受薪者是否買得起?大量新增容積是否滯銷?至今仍是未爆彈。不同業主們經濟條件各異,承擔換屋投資風險的能力不同。問題是,對許多人而言,這個集體投資的籌碼並非游資閒錢,而是自身賴以居住、營業的空間。

「股東價值」兌現的風險與代價,當然不只留給了業主,也留給了這座城市。

許多私辦市地重劃案與更新案,確實曾在市場高峰期,嚐到地利滋味。不過,放大時間與空間軸,回歸城市尺度的再分配效應考量,這些藉法令規則與公權力強行推動的私人開發案,恐怕只加劇城市的私有化與不平等發展:

試想像,從城市鳥瞰的視角,一個個被框選的計畫街廓,隨着更新或重劃之後,約莫有40至50%上下的土地,將轉手給開發商,作為其計畫實施的報償。房屋將抽高生長。我們將面臨的,極可能是較多空屋、或較密集的居住人口(顯然,前者機率大於後者)。這個空間仕紳化與私有化過程,是少數業主邁向高風險投資的集體選擇;但是其帶來的社會與環境代價,卻是由大多數市民與環境默默承擔。

重新檢視土地爭議

人們居住的社區鄰里,畢竟不是「股份有限公司」。集中在估價分配公平性的制度性改革,看似緩解一部分業主(股東)的信任危機,但無法回應開發下的犧牲與不滿。

至此,我們試着重新審視,這一系列傾商、貶民主的制度下,個別的生存選擇,構成什麼圖像:

其一,在前端負責「整合」業主的公司職員,依憑一部不平等的遊戲規則、手握計算分配利潤的大權。即便手段清白、動機單純,要取得業主信任是難如登天。

其二,整合過程中,業主無論贊成與否,為了保障自身權益,勢必進入地產金融試算遊戲,糾結於三─七、四─六或五─五分。鄰里間的猜忌滋長、謠言蔓延。至於社區裏的租戶與弱勢住戶、非關私權的老樹與古蹟,都只能聽天由命,自求多福。

其三,就連許多投入的開發商、專業者們,對於貪婪、掠奪的罵名,也覺得無奈又無辜。耗費心力甚巨,砸入人力與資本,不堪時間壓力,擔憂血本無歸。

其四,基層公務人員們必須依法行,但法令只賦予審查與核定的權限,欠缺有效監督制衡機制。面對長官的政治支票、面對沸騰的民怨,只能是概括承受的海綿。

這種遊戲中的「剝削」,不只是對業主產權價值,或被噤聲的無產者而言,更是對相關基層從業人員勞動價值的侵害。大家憑藉着自己生活世界的經驗,拼湊證據,怨懟彼此。但我看不出來,有任何一方,是這不公平制度裏的絕對贏家。

日前,政府公布台灣六大都會區的土壤液化潛勢圖資,「高風險區域」防災都更的討論再起熱議。在這些地方,可以預計相似問題將再度重演。這次,我們能否記取歷史教訓,做出不同選擇?

在當前災害應變的課題下,我們可以重新將公權力與私人產權權衡的問題,整理為三個層次:

首先,環境改造計畫,不只有「建物重建」的選項。如何同時強化社區民主與社會連帶?是當前亟需的討論。但是,無論是蔡英文或柯文哲政府的相關政策規劃裏,仍然倚賴容積獎勵誘因,仍然欠缺漲價歸公機制。只要「土地增值」的政策邏輯一日不改,即便是政府做莊,人民的「住宅政策」依然會變形為「地產經濟政策」。當務之急,是在這些都市開發政策工具與法令中,重新確立環境與居住價值本位。

其次,災後重建或防災預備的工作,勢必面臨產權複雜的集合式住宅重建。社會大眾對於災害的焦慮,不該成為正當化「強制手段」的理由。一來,多重空間尺度的防災工作,不只限於業主住宅重建;再者,當法令規則依舊不平等,利用人們對災害的焦慮,一味加速重建,只會造成更多家戶、鄰里間的撕裂與社會對立。第三,這些圍繞着「重建誘因」設計的政策,是再次將都會防災責任,推卸成為個別家戶的「居住自救」責任。

為了在重建計畫裏同時重建信任,至少有兩部分工作刻不容緩:一、居住與環境價值,應置放於產權交換價值之前。換句話說,不再僅憑「產權身份」,界定重建案的利害關係人、封閉公共討論;二、為改善過往重建案裏不公平的遊戲規則,應發展多元的空間設計手段、社區集體產權制,去除或抑制炒作誘因。保障文化與居住權,監督管理與漲價歸公機制,這些配套環環相扣,缺一不可。

這麼一來,我們擁有的選擇權,遠比想像中的大。因為這些問題的解決,仰賴的從不只是私人資本的投入,還包括更寬闊細緻的環境與社會關係想像。這些社會性質,是生活的視角,也是人際與環境的連結。

一直以來,我們其實都有選擇。

(陳虹穎,台灣都市更新受害者聯盟研究員)

註一:當時公有住宅的供給不足,自1953年時因應克蒂風災緊急狀況至1964年間,國民政府運用美援基金「貸款興建國民住宅」,鼓勵私人投資興建國宅以解決住宅短缺問題。1957年七月頒布「興建國民住宅貸款條例」,是戰後台灣最早一部關於住宅供給的法令。

註二:參考來源:2015-11-30 台灣內政部營建署發布之住宅自有率專題報導http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=19293&Itemid=76

註三:例如:為了競爭整合速率,縮小規劃單元;透過合建契約綁同意書;社區整合工作轉包給黑道與中人;下盤商綁上游建商;甚至將同意書打包轉售……。

註四:譬如《土地徵收條例》2011年的修法討論中曾提到的「完全補償原則」,以市價徵收。而台北市政府新推出的《公辦都市更新實施辦法》,亦特別強化「公開透明、事前權利價值機制」,以取得公私權平衡。

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