南台大地震 觀點

王价巨:防災,從系統性空間規劃做起

若要正視災害問題,整個體系必須大幅調整,現有的國土規劃、區域計畫、都市計畫、建築管理恐怕都該打掉重練!


台南發生地震,救援人員進行搜救。攝 : Lam Yik Fei/GETTY
台南發生地震,救援人員進行搜救。攝 : Lam Yik Fei/GETTY

如果北部的山腳斷層錯動,導致大規模地震,我們準備了嗎?

以最糟的狀況來模擬,台北的山腳斷層錯動,可能引發大屯山火山噴發、導致兩座鄰近核電廠的核子事故;而建築物大規模倒塌及大量人群疏散,可能癱瘓交通系統,間接導致整個台灣的政治經濟運作停擺。若真如此,這不僅僅是老舊建築物的問題,而是複合型災害的國安浩劫。

美濃地震一棟大樓倒塌,就已傾全台搜救隊之力救援,若真如營建署長所預估,換在台北可能有4000棟倒塌,如何搜救?所以,「防災」不只是災害管理或消防專業的任務;不該將生存機會,寄託在最後的救援。從空間規劃思考減災,是更前端的工作。

現行的空間規劃,顯然不願碰觸災害潛在風險的議題。這幾年,國家機器透過規劃設計工具,以土地換金流,以為「開發」就是「發展」。政府不斷擴大對自然空間的侵蝕,在不該開發的地方開發,該禁限建的不敢執行,該留給水的不留給水,危險地區還劃定都市計畫區闖關(例如此刻準備闖關的南投清境地區)。這些作為,造成自然環境崩壞,也帶來重大災害風險,讓整個社會付出沉重代價。這當中涉及許多層次的問題,本文聚焦在容積獎勵的浮濫,以及空間規劃欠缺系統性的防災意識:

浮濫容積之惡

首先,台灣城鄉發展的基本問題是:空間的「使用價值」被漠視,「交換價值」成為主要依循。現在的都市規劃、都市更新、重建議題,都強調重建後的價值計算,並以「容積獎勵」(允許增加建築物總樓板面積)作為誘因,加重了環境負擔與災害風險處置的困難。

「容積」是單位土地上法令允許興建的樓板面積,其是都市計畫土地使用分區的重要管制工具之一。在願景設定下,都市規劃者透過預估未來社會發展需求與人口規模,推算合理的空間量,以設定土地使用分區、建蔽率、容積率,並配置合理的公共設施,藉此維護居民的整體生活品質與滿足機能。

然而,近年空間規劃讓容積脫鉤加碼,各種「容積獎勵」浮濫,理由涵蓋:提供開放空間、特定開發規模、開發期程、綠建築、公益性設施、公共設施捐贈、綠美化維護、老人住宅、大眾捷運系統場站聯合開發、輻射屋或海砂屋改建、老舊中低公寓更新改建、創意性建築、防災效能等等。

加上「容積移轉機制」(也就是建商可以透過捐贈土地,將受捐土地的法定容積移轉到另一片土地,在後址蓋出更大體量的建築),成為地產逐利資本在都市計畫的限制外,創造額外利益的工具。再加上得不計入容積的諸多空間(例如公共服務空間),不斷失控地疊加着都市量體的尺度。

以建蔽率50%,容積率200%的住宅區為例,面積11,888平方公尺的土地,按照都市計畫原意,應該可以提供23,776平方公尺的容積。但是,加入各種獎勵、移轉及可免予計算之容積後,實設容積樓地板面積暴增至39,944平方公尺,整棟的總樓地板更高達74,386平方公尺。原本基準應為四層至五層的建築物,現在動輒成為24層大樓,總樓地板面積超過都市計畫預期量三倍,不僅建商獲得龐大利益,同時會帶入更多人口。

容積獎勵及容積移轉所增加的容積,本來就不屬於該地區,是計畫外的產物;因此相同的公共設施,將需要負擔更多人口,提供更多服務。這必然造成原有都市計畫服務水準下降;學校、道路承載、公園、安全維護、醫療設施等需求超出原有規劃,亦使得原本設定的人口密度、生活品質和機能面臨嚴苛的挑戰。

再者,法令規定:建物高度達50公尺需結構外審、達100公尺須送環境影響評估,卻經常可見49.9公尺、99.9公尺的提案,明顯規避審查。無法預期的容納人口、忽視土地承載力及設施容受力、刻意規避審查,再加上時有所聞的偷工減料等狀況,對災害防救更是莫大的挑戰。

防災取向的空間規劃

其次,危害地景(hazardscape)是台灣的常態。重視防災,就需要在空間規劃中,考慮到各種災害的情境,思考「如何與災害風險共存」。規劃者要謙卑面對自然,避免在高度災害風險的區位開發,不與水爭地、與土砂、地震拚耐力。同時,空間規劃必然因為人為活動介入不免影響地區脆弱度,甚至導致損害;這在空間規劃時也不能忽略。

因此防災和空間的結合,需回到「系統性」架構,在時空複合脈絡中處理。從長期戰略計畫,到各年度的執行計畫及管理;從原則性指導的上位計畫,到實質推動的細部計畫──不同層級的空間計畫,必須了解各個地方,在不同精度(尺度)下的災害類型與潛勢,考量可承受風險。

災害歷史與地區環境變遷,這些既有的資料及環境脈絡都是線索,也是環境對人類文明的重要回應;其暗示了過去錯誤的開發行為,可能造成的災害。所以,我們需要從每次教訓學習調整,將地質、結構、氣候等不同領域的研究調查,轉化作為土地使用類別訂定的基礎。

台灣的環境敏感區已累積大量研究成果,各類災害及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性都有大量的資料。應該針對不同境況設定,分析各種災害的危害度,結合城市風險承擔的能量,用以指導劃定「禁止、限制、可開發」等不同區域。從國土規劃、區域計畫、都市計畫,到建築管理逐級處理,所需要的圖資精度,就可能從1/50000 一路細緻到1/100。

在國土規劃層級,應分派各縣市發展方向及任務,有效指導各層級空間規劃,避免城市之間爭搶資源,為了搶搭諸如科學園區等政策,一窩蜂開發土地;甚至在不應開發的地方,破壞自然環境變成建地。在都市規劃層級,則應納入科技發展與災害潛勢考量,劃定土地使用強度與發展邊界,避免空間轉化過程(例如農地變更成建地,保護區變更成住宅區)中,都市體量尺度的急遽變遷,創建出新的、巨大的矛盾,也增加民眾不適和新的風險。

並非有災害潛勢的土地就不可使用,在都市層級,可以更精準的依照使用項目的安全需求,劃定不同的使用類別。每個層級沒有積極計劃應對措施,都是下一個層級的災害風險;次一個層級只是在不良的基礎上補救。沒有分別回應災害潛勢的狀態,來分配不同精度的土地使用,根本不可能降低災害衝擊。

如果重建或是都市更新,繼續在現行區域計畫及都市計畫下打轉,只從街廓或單一建築基地處理,寄望透過建築層次來減災,將永遠無解。建築只是空間處理層級的最末端,只能追究偷工減料或結構設計錯誤,根本不可能有效源頭處理。

台北應思考減法規劃

災害衝擊透過各種管道向社會擴散,影響政治、社會和經濟運作,也反映城市整體「脆弱度」。若無法從經驗學習,只會有更多教訓。然而,現行的空間規劃和防災都缺乏長期戰略構想,沒有情境想像力,只會從常時狀態來思考。

選舉政治,又經常令政治人物關注短期收益(選票)多於長期目標。因為政治壓力,政府繼續默許在活動斷層、洪水潛勢區,甚至是滯洪區的居住與商業行為;化工廠、工業區和住宅緊鄰,帶給都市社區極大的毒化物擴散風險。因為辨識災害,可能引發居民或利益團體對房地產價格下跌的疑慮,相對而言減災工作難以評估績效,導致政府絕少將資源放在減災,甚至刻意忽視危害的存在。是以,政府只能遇到地震談防震,有水災想治水,見招拆招。

綜前所述,城市治理應考量整個城市的環境承載力、設施容受力,放棄容積獎勵及移轉的迷思,回歸正常的都市計畫控制。都市規劃單位若果明智,也須積極思考整合災害管理單位提出的災害風險預警,面對現實,套疊都市層次的災害潛勢圖資,作為引領未來都市發展的基礎。落實到建築層次,在現代科技技術發展下,結合對於地質、地形、災害歷史等的考量,區域適宜的對應建築樣式,適合的建物高度,都要有明確依據,才能引導未來建築安全的發展。

從國家發展角度,大台北地區被賦予了太多任務,接受了太多資源,相對也磁吸更多人口進入。然而,這個城市已經過度飽和到,不敢思考災害情境的問題。若一如文章開始的形容,台北市確實發生最嚴重的複合型災害,警、消、搜救、醫療體系幾乎可以確定完全無法應對,城市的公共服務能量也註定崩潰,隨時從災害進入「浩劫」等級。所以,這個城市必須思考「減法規劃」,先紓解城市密度壓力,進而善用規劃工具,逐級處理,才有機會更有效的從前端因應災害。

(王价巨,銘傳大學建築學系/研究所專任副教授)


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