觀點 政經論衡

獨家解碼:中國政治為何離不開「小組長」?

「領導小組」,是中國大陸極具特色的政治組織,它隸屬黨務系統,卻決定政務國是,難覓行蹤,卻舉足輕重。


 2016年3月1日,北京天安門廣場附近一家店鋪售賣印有國家主席習近平和與其他中國領導人的紀念品。攝:Andy Wong/AP
2016年3月1日,北京天安門廣場附近一家店鋪售賣印有國家主席習近平和與其他中國領導人的紀念品。攝:Andy Wong/AP

一年一度的全國「兩會」照例登場,當幾千位人大代表、政協委員從全國各地趕來開會時,擺在他們面前的,往往是執政黨精心醖釀過的報告與計劃。

當然,代表們自己那些引人注目的提案,也會成為這半個月輿論場的焦點,但卻不是中南海最關心的事情。比起明星秀場的「兩會」,海內外的中國通們更能從中國共產黨自己的開會中看出端倪。

2016年頭兩個月,中共中央總書記習近平,主持了四場重量級會議,足以體現其「總書記」的權威。

1月7日,他主持召開政治局常委會,聽取全國人大常委會、國務院、全國政協、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作彙報和中央書記處工作報告。

1月11日和26日,他分別主持召開了「中央全面深化改革領導小組」第二十次會議,以及「中央財經領導小組」第十二次會議。

2月23日,他又主持召開了「深改領導小組」的第二十一次會議。

其中的「領導小組」,是中國大陸極具特色的政治組織,它隸屬黨務系統,卻決定政務國是,難覓行蹤,卻舉足輕重。

諸多小組,牽連着一系列政治舉措,改變着現在,更影響着未來。

一、習近平的新裝:從「總書記」到「小組長」

聽取各國家機關黨組的彙報,是習近平彰顯「總書記」在黨內領導作用的標誌。

因為擔任國務院、人大、政協黨組及中央書記處負責人的,正是李克強、張德江、俞正聲和劉雲山這四位常委——常委向總書記做彙報,使過去政治局常委「集體領導」、「各管一攤」的模式悄然發生着變化。

上述會議中,「彙報」只是曇花一現,「小組」才是新常態。

自2013年起,習近平在身兼黨的總書記、國家主席、中央軍委主席的同時,還兼任着六個領導小組的組長和中央國家安全委員會主席,其中有四個都是新設立的。而其他政治局常委,都在他擔任組長的小組中,成為副手或成員,領導與被領導關係也在小組中確立。

這些名目繁多的「小組」,成為習近平的新裝——看不見摸不着,卻決定着「總書記」領導力的強弱。

習近平時代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday
習近平時代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday

人事關係的變動只是一方面。比起前任,習近平擔任小組長的行動要高調得多。除小組每次開會都要佔據《新聞聯播》頭條外,官方媒體還常常為小組的架構進行深度解讀,並強調小組決策高效、推動改革的正面效果。

官方公開宣揚小組的「決策權」,被海外媒體視為「小組治國」的訊號。這種原本非常態的臨時組織,成為頂層決策的日常機構,勢必引發人們對中國政治體制運行方式的猜想。

實際上,「小組」並非習近平任內的首創,而是有着悠久的政治傳統,幾乎伴隨着整個中共革命與建政的歷史。在以往的研究者眼中,「小組」僅關乎行政運轉的效率或模式。

實際在中共歷史上,「小組」制度,完全依循着中共政治的邏輯生長、演進,藴藏着中共政治文化的密碼。

二、毛澤東的傳統:中共從「列寧政黨」走向「內廷政治」

開會,一直都是各國共產黨決策的最重要形式。直至今天,「小組」也是為開會而生,各小組的公開露面,都是通過一次次會議傳遞給公眾。開會因其機動、靈活、快速,成為臨時決策的理想方式。

現代政治中的會議,通常都是決策機關日常的一部分。但對於共產主義國家和共產黨來說,會議本身就是決策機關。因各種「會」而衍生出的中央委員會、政治局常務委員會、部長會議等等黨務和政務機關,都成為共產黨和整個國家權力的核心。這一制度為蘇聯所實行之後,逐漸成為各左翼政黨的組織模式。在中國,「以俄為師」的國民黨和共產黨都採用了同樣的組織方式。

最為典型的委員會制度,原本是歐洲現代政治的一種民主化的運行方式,它突出公開、共同、協商的決策,以多數決為原則,同樣通過開會體現出來。20世紀初,俄國布爾什維克黨在執政後借鑑了這一制度。在此期間,中央委員會時常會因決策分歧而公開辯論,並舉行表決。比如,在一戰中蘇俄是否與德國簽訂苛刻條約的問題上,即使是最高領導人列寧,也會因領導層多數人反對而無法通過自己的提議。

列寧並不滿意這種「低效」的決策。他自己首先成了這一制度的破壞者——當他的提議得不到通過時,他就會不停地重新開會表決,並在私下挨個說服其他同志,直到最終通過。而在列寧死後,斯大林更是將這種傳統推向了反面。他常常會在開會前與自己的親信溝通,並分別收買派系之外的人。當一切都安排好之後,公開的會議便成為一邊倒打擊反對派的政治表演。

當「開小會」取代了「開大會」的決策功能,權力也從公開走向秘密。甚至,在斯大林與毛澤東處於權力巔峰的階段,兩黨都長達十三年不開全國黨代會,「制度自信」可見一斑。

其實,中共在成立之初,只是共產國際的一個支部,受蘇共資助,由蘇共領導,其組織和決策也都根據蘇共的指令執行,是典型的「列寧式政黨」。它自然也全盤複製了「開會決策」的制度:一方面,它在成立時模仿蘇共的委員會制,並以同鄉、同校的小知識分子為主體,實行協商的決策方式;另一方面,它在蘇共控制下又有極嚴密的組織紀律。因此,有共產國際和蘇共這樣強大的外部力量,非常態的秘密決策很難在早期中共黨內出現。

然而,事情正在起變化。

1927年國民黨「清黨」之後,國共關係破裂,中共成為國統區的非法組織,之後便開始了武裝戰爭,軍事也成為中共的第一要務。在此特殊狀態下,一系列非常態的臨時決策機構建立起來,如戰爭中的「前敵委員會」、地下黨活動的「特殊委員會」,以及在長征初期的「最高三人團」。

1930年代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday
1930年代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday

「最高三人團」是最像「小組」的決策機構,在共產國際的支持下,成為實際權力中心,由博古、李德、周恩來組成。而當時原本存在的中央政治局和中央軍委則被架空。

遵義會議之後,老「三人團」因為軍事失利受到批判。就在此時,毛澤東提議成立新的「三人團」以統一指揮軍事,他則成為新「三人團」的核心。由此,毛藉助這個曾將他擠出決策層的臨時機構,又重新取得了最高指揮權。

毛澤東的升起,為中共這個列寧政黨帶來了更多中國傳統政治的遊戲規則,創造了屬於中共自己的新傳統。

中國古代皇權社會,有作為的專制君主始終為集中權力而費盡心思。漢武帝時,原本常態化的官僚體系「三公九卿」制度逐漸弱化,取而代之的是皇宮的侍從隊伍——「內廷」。內廷的「尚書」,即皇帝身邊的秘書,逐漸成為實際的「宰相」,至隋唐「三省六部」正式將「尚書」公開化、常態化。

然而對皇帝來說,公開的秘書便不再是信得過的秘書。明朝廢宰相後,原本作為諮議機構的「內閣」,又成為實際決策者。最後,皇帝連諮議的謀士也信不過了,直接把權力搬進了自己的卧室。清代的「南書房」、「軍機處」等宮廷近侍機構,演變為皇帝秘密決策的中樞。

而近侍機構參與、影響甚至直接充當決策者,是專制政治的獨特邏輯。

在延安時代,毛澤東將中央秘書處提高到空前地位,並讓自己的秘書領導,使其由一個負責發報、記錄的小團隊上升為掌管黨和軍隊情報、肅反的中樞組織。日後從中央秘書處分離出來的中央社會部,更成為延安整風期間權力最大的黨務機構,對黨員和幹部握有生殺大權。

1949年後「小組」的出現,是毛澤東的一大發明,它讓中共從「列寧政黨」走向「內廷政治」。

毛澤東以其特有的政治權謀,在列寧主義政黨與中國皇權政治之間找到了契合點,同時也大幅拉低了中共組織原則的底線,使「小組」成為中共迥異於蘇聯和其他共產主義國家的獨特機制。

三、毛澤東首創「小組治國」:「決定權在黨中央」

小組姓「黨」,是毛澤東為「小組」體制定下的基調。

如果說1949年前,毛澤東關心的是黨內,那麼1949年後,他關心的則是「黨國」。在中共執政之初,「政治協商」依舊是名義上的決策方式,非中共人士也在國家機關中數量眾多。共產黨的幹部如何管理政權,並確保中共對國家權力的壟斷,成為關鍵問題。

為此,毛澤東的思路是「分管幹部」。1953年11月,中共中央發出《關於加強幹部管理工作的決定》,建立軍隊、財經、工業、文教、農林、交通等若干「工作部」,進行「分口管理」。這種「先管人、再管事」的做法很快奏效。最終,中央將幹部分為六個大「口」,並由中共高層領導人分工負責。

這樣一來,某個國家機關中的黨員幹部,在黨內就有了對應的領導部門,他們在參加黨內會議時,就要彙報自己的工作,並接收黨的指示。黨務系統對政務系統通過幹部開會形成了一種間接控制。

然而,毛澤東的思路從不僅限於解決黨政關係,他更關心的是自己與周恩來在分享權力上的衝突。「分口管理」使得周恩來的總理權限被毛澤東所倚重的高崗、鄧小平等人分割。

在當時的計劃體制下,國家計劃委員會獨立於政務院之外,掌握經濟財政大權,擔任計委主席的高崗也成為「計劃口」的總負責,政務院基本不能對經濟作出決策。不幸的是,「東北王」高崗錯將毛澤東與周恩來之間微妙的博弈看成了敵對關係,最終導致自己出局。

這場意外,使得1953年的這次「分口管理」也並未持續很久,但成為了「小組」的雛形。

1958年6月,中共中央發出《關於成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》。這被視為「小組」首次出現在最高決策層。《通知》中強調:

「這些小組是黨中央的,直隸中央政治局和書記處,向他們直接作報告。大政方針在政治局,具體部署在書記處。只有一個政治設計院,沒有兩個政治設計院。大政方針和具體部署,都是一元化,黨政不分,具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署,政府機構及其黨組有建議之權,但決定權在黨中央。」

在今天看來,無論是「一元化」還是「黨政不分」,都是官方避之不及的過時語彙。但1958年,「反右運動」和「大躍進」接續發生。《通知》所言「只有一個政治設計院」,正是否定「右派」章伯鈞所提的「政協、人大、民主黨派、人民團體是四個政治設計院」。這不僅是批判章伯鈞,更是表明中共在政治上的絕對領導。

1958年中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday
1958年中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday

然而,在大躍進的背景下,這份通知還有更多的政治考量。

毛澤東對大躍進的決心,早在1956年就凸顯出來。毛澤東曾在1955年底召開各地方黨委書記會議,批判「右傾保守」思想,之後又首次提出了「多快好省」。《人民日報》則在1956年元旦發表題為《為全面提早完成和超額完成五年計劃而奮鬥》的社論。各黨委書記們也被毛澤東廣泛動員起來。

而周恩來領導的國務院則試圖給毛澤東的熱情降温。1956年的經濟計劃由國務院負責制定,周恩來採取了「壓一壓」的方針,之後又提出了「反冒進」的口號,在計劃的落實上取消了諸多不切實際的指標。這樣,中共中央與國務院在決策上的衝突通過毛周的一次分歧顯現出來。

儘管周恩來從未與最高領袖公開對抗,僅僅是就實際問題進行糾偏與修補,但對權力敏感的毛澤東仍對此十分不滿,決定成立中共中央各小組,意在分割國務院的權力,實現他1953年未能實現的目標。

《通知》由周恩來起草,內容原本只是成立各小組,但毛澤東閲後又親自增加了以上那段話,尤其強調「這些小組是黨中央的……政府機構及其黨組有建議之權,但決定權在黨中央」。

不過,與習近平不同,毛澤東並不是一個愛當小組長的人。原因在於,他自延安時代之後,就已經將中共中央主席凌駕於政治局之上,成為擁有「最終決定權」的領袖,各小組長在黨內會議上向他彙報工作,使其完全能夠直接影響決策,並且繞過國務院的行政體制。

小組成立的影響巨大。此後,無論是國民經濟的五年計劃,還是年度的財政計劃,國務院及其部委都成為領導小組的配角,由決策者下降為執行者。更有趣的是,在陳雲擔任組長的中央財經領導小組中,身為國務院總理的周恩來竟和各部部長一樣,僅僅擔任組員。

此外,中共的政治運動也與「小組」聯繫緊密。在肅反運動期間,曾出現「中央十人小組」,由公安、司法、監察、文化等各部門抽調幹部組成,是決策和協調整個運動的核心。而著名的「中央文革小組」,不僅成為推動「文化大革命」的主力,還在「文革」初期一度取代政治局,控制國家決策。

「小組」這一毛澤東親手發揚的制度,在中共建政前三十年逐步吞噬正常的國家體制,最終走向極端化。但是,「小組」卻並沒有隨着極端年代的結束而消失,反而走向了更復雜的形態。

四、改革年代的「小組」博弈

1978年後,毛澤東死前指定的接班人華國鋒逐漸失去最高權力,鄧小平成為中國的實際最高決策者。中共改革派領袖胡耀邦與趙紫陽,則是鄧小平推動改革的一線主政者。

一方面,鄧小平依靠「文革」中被打倒的老幹部群體,成功地清理了借「文革」崛起的幹部,在1982年中共十二大召開時,選舉的中央委員只有四分之一來自華國鋒時代的十一屆中央委員會。

另一方面,老幹部本身也成為鄧小平需要解決的問題。1980年,鄧小平發表《黨和國家領導制度的改革》的講話,主要涉及四個方面:領導人不應過分集權、老幹部不宜過多兼職、黨政分開、培養接班人。

對此,鄧小平再次運用了「小組」的能量,進行人事替換。首先是直指集黨政軍三權於一身的華國鋒,此時他的總理職務已交給趙紫陽,一年後又將黨主席和軍委主席的職務交給了胡耀邦和鄧小平,黨政軍的最高權力實現分離。

在趙紫陽被提攜的同時,「小組長」也成為他的重要兼職。1979年,國務院曾設立財經委員會,由中共元老陳雲任主任。而這一機構僅僅存在一年就被廢除,取而代之的是「中央財經工作領導小組」,由當時的國務院副總理趙紫陽任組長,實際上全面接管了經濟大權。在趙紫陽任總理和總書記後,他都一直擔任財經小組組長,此後最高領導人擔任此職務亦成為慣例。

鄧小平提倡的「黨政分開」,與毛澤東對「小組政治」設立的初衷完全對立。

因此,耐人尋味的現象發生了:在當時的「胡趙體制」(1981-1987)下,黨的總書記胡耀邦不擔任任何小組職務,總理趙紫陽擔任財經小組組長,國家主席李先念擔任外事小組組長,人大委員長彭真擔任政法小組組長。

當時,黨的「小組」領導幾乎都在政府體系中,原本「以黨代政」的小組實際變成輔助政府決策的協調機構。

1980年代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday
1980年代中共體制/端傳媒設計部 HappyMonday

作為忠實的改革者,趙紫陽從鄧小平的「黨政分開」理念中找到了機會。在他就任中共總書記後,限制黨務系統權力的大規模政治改革開始推行,而「小組」便是首要目標。

1987年中共十三大之後,許多「小組」或被撤銷,或轉換功能,大幅縮小其活動空間。當年12月,中共中央書記處發布《黨中央直屬機構改革方案》,撤消了中央保密委員會、中央財經領導小組的辦公室,並把已升格的中央政法委員會又降為政法小組,且規定其不發文、不設辦事機構、不討論處理具體案件,僅僅具有協調功能。

按趙紫陽的思路,領導小組被撤銷,則等於其把決策權還給了政府;撤銷小組的辦公室,則使其失去了部署具體工作、干預決策的權力。而最典型的中央政法委,一直以來實行公檢法合署辦公,被黨務系統統一領導,同時干預逮捕、起訴和審判,成為製造八十年代「嚴打」的中樞機構。明確限制其權責,是走向司法獨立的關鍵一步。

最初,鄧小平對於政治改革的推動十分積極。但1989年之後隨着趙紫陽的下台,鄧小平的態度也發生了變化。「黨政分開」的提法逐漸淡出了輿論,「加強黨的建設」成為新目標,大量的「領導小組」被恢復、增設,有些甚至走向常態化。

1993年,中共十四屆二中全會發布《關於黨政機構改革的方案》,明確規定了12個中央「領導小組」。此外,早在1990年,中央政法小組又重新升格為中央政法委員會,之後政法委的權限大幅擴張,在中共十六大之後,政法委書記進入政治局常委,藉助維穩工作權力空前。

「小組」還在擴充,中共政治的生態卻發生了變化。

在「加強黨的建設」的口號下,在江澤民時代,中共的「小組」從宏觀延伸到了微觀,因事而立的領導小組逐漸增多,如中央精神文明建設指導委員會(1997)、中央國家安全領導小組(2000)、中央人才工作協調小組(2003)。

在2002年的中共十六大上,胡錦濤成為中共歷史上首次平穩交接的繼任者。然而,隨着鄧的離世,黨內的派系矛盾也愈加明顯。之後的歷次黨代會,中央委員會、政治局乃至政治局常委的人事安排,都不再由元老決定,而是不同派系暗中博弈的結果。此時的「小組」,因各常委分別牽頭、獨立負責,實際上造成了黨內決策的掣肘。因此,在胡錦濤執政的十年,他很難獨掌局面,不得不面對九常委「九龍治水、各管一攤」的困境。

而習近平正是希望重新利用「小組」集中決策的特點,通過增設頂層小組(如深改、軍改)並親任組長的方式,提升總書記的決策能量。至少就現狀來說,這是一個可以實現其目標的有效方式。時至今日,改革年代的「小組」已成為四十年來最有權力的決策機構,並有着更加公開化的趨勢。

五、「小組」政治,走不出的週期律?

「小組」體制經過半個多世紀的進化,一直伴隨着中共的政治史,至今仍受高層青睞。但「小組」並非萬能,「小組」體制本身的困境使其在現代政治面前尤為凸顯。

最直接的問題是地方權力的擴張。

一直以來,「小組」體制都不僅僅是中央層級的機構,在地方也會相應跟進。而最高領導人權力的擴張,所帶來的往往是地方領導的同步擴權。

比如,在毛時代提倡「書記掛帥」、「分口管理」,實際上是毛澤東出於限制周恩來的政府決策權的考慮。但在地方卻造成了黨委書記獨大的局面,使其能夠在「大躍進」當中無所顧忌地虛報產量、更能夠在「大饑荒」時瞞報災情、抓捕逃難人口而不受制約。歷次的政治運動,更是因得到地方迅速響應而使錯誤被不斷複製和放大,監督機制從中央到地方都運轉失效。

在今日,地方黨委書記同樣身兼地方深改、財經、網信等小組組長,書記對地方的決策影響大幅提高。在人事上,中央掀起的「反腐」使大批部級官員落馬,這其中不乏人事矛盾;在地方跟進反腐的過程中,省委、市委乃至縣委也都查處了大批貪腐官員,權力極大的書記們,也極有可能利用「反腐」行動打擊異己,製造冤案。

面對這種矛盾,毛時代的解決辦法是進一步向地方收權。大饑荒之後,中共中央曾發布《關於調整管理體制的若干暫行規定》,指出「經濟管理的大權…應更多地集中到中央和中央局」,導致地方的計劃都要由中央制定。

這給決策帶來了極高成本和更大誤差。那麼,今天呢?在中國經濟更開放、複雜的今日,收權的成本要遠遠高於計劃時代。

為此,讓地方幹部深入參與中央組織的政治活動,成為防止地方離心的另一個治理思路。比如中共十八大以來大範圍的「群眾路線活動」和「民主生活會」,試圖減少地方黨委書記的權威,讓同級之間開展「批評與自我批評」。此外,習近平還曾組織縣委書記的座談會,希望藉助最高領導人與縣級幹部的溝通,打破省市各級的封閉管轄。然而,這種單一的人事控制能否限制地方幹部在具體事務上的超級權力,也同樣值得懷疑。

「小組」體制的強勢,還使政府機構長期簡單化。

一直以來,在中國大陸介紹當代政治制度的教科書中,政體都呈現出極簡單的一面,無非是人大、政府、政協等國家機關,條塊清晰、粗枝大葉。

而另一方面,黨的諸多部門和各「小組」並不公開,卻體系龐大、繁複、疊床架屋。這表明,政府機關長期缺少決策的實踐,制度設計成為形式,看不到實效、博弈與制衡。

在法理上,最為顯著的便是「小組」與國家政治制度的矛盾。作為憲法規定的最高權力機關,全國人大的決定權幾乎被黨的「小組」完全取代,也不可能對「小組」產生任何監督。而人大與國務院的上下關係,也因「小組」的存在而被打亂。無論是人大、國務院還是司法部門,都成為各相關「小組」的一員,被納入到集中決策當中。在地方,黨委書記甚至長期兼任人大主任,權力的高度集中使人大的運行在「小組」面前羸弱不堪。

而就政府本身來說,黨的「小組」將政府的關鍵領域(財經、公安、外事)抽離重組,歸入黨務系統,並直接干預具體事務的決策,使政府更加空殼化。國務院自身也有各協調小組,然而都只涉及「抗震救災」、「森林防火」、「防艾滋」等細節問題,而即使是這些問題,也要依賴財政、司法、甚至軍隊等部門的配合,而這些部門的調度權限,無一例外地指向了黨領導下的「小組」,乃至最高領導人。在此前提下,國務院的「部制改革」、「簡政放權」,操作空間都極為有限。

政府沒有決策權,卻要擔責任。2003年「非典」之後中國政府興起了官員問責制度。凡每次出現公共危機,主政的政府官員都有辭職、免職甚至入獄的風險。與此相反,實際進行決策的「小組」與黨委書記多數情況下都安然無恙。由「小組」政治導致的權責分離,使黨務系統的決策者不受制約、政府官員卻因怕擔責任走向惰政。由問責而衍生出的,是具有超級權力的「小組」,遊走在法律之外,在常態化之後將面臨更多問題。

當下,「小組長」和「小組」決策走入公眾視野,走向公開,展現了中共高層面對改革的自我調整,也體現習近平借「小組」破局、重組權力架構、推行施政目標的思維。

然而,「小組」體制始終刻印着中共「前現代」的治理思維。破局容易開局難,與現代政治相悖的「小組」體制並非一個現代政黨長久的決策途徑,更不應是改革的終極目標。本屆中共領導人的權力重組還未結束,「小組」體制也日趨強勢。打破藩籬的木棒是否會成為新的藩籬?歷史常跟我們開這樣的玩笑。

參考文獻:

鄭謙,龐鬆,韓鋼,張佔斌:當代中國政治體制發展概要,北京:中共黨史資料出版社,1988年。

邵宗海,蘇厚宇:具有中國特色的中共決策機制——中共中央工作領導小組,台北:韋伯文化,2007年。

周望:中國「小組機制」研究,天津:天津人民出版社,2010年。

(郭子健,歷史系研究生,主修中國當代史)


2017 年 7 月,端傳媒啟動了對深度內容付費的會員機制。在此之前刊發的深度原創報導,都會免費開放,歡迎轉發,也期待你付費支持我們

如果你喜歡,就分享給更多人吧