南台大地震 台灣 震殤系列之三

這六個問題,震後重建家園的你一定要看

「你可以賄賂建築督察員,但你無法賄賂地震!」──英國地震學家穆森在其《地震與文明的糾纏》一書所言。


台灣總統馬英九出席地震死難者追思會與聯合公祭。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒
台灣總統馬英九出席地震死難者追思會與聯合公祭。攝:Billy H.C. Kwok/端傳媒

兩個小女孩一邊尖叫一邊嬉鬧,跑過青蔥鬱鬱的草地,彷彿早已忘記21天前,凌晨發出的地動天搖。但相較於小女孩的天真,一旁的大人眼神裏依舊警戒恐懼,慌忙的護住奔跑的孩子,像是擔心這好不容易逃過地震魔掌的生命,再受到一絲侵擾。

這是地震過去21天,台南市政府在市立體育館進行追思會與聯合公祭一景。那天總統馬英九、總統當選人蔡英文、內閣官員與台南市長賴清德、高雄市長陳菊全員到齊。震災至今,台灣中央與地方政府展現了難得的合作默契。

追思會上,馬英九與蔡英文有志一同提起,未來法規如何要求私人建築物結構的強化,並且針對老舊建物結構進行檢驗。修法勢在必行,朝野兩黨似乎心裏各自有底。但除了後續的法令修訂外,受災戶更關心的重建問題,卻鮮少被提及。

為了後續重建問題,這次死傷慘重的維冠金龍大樓住戶也選擇追思會隔天──2月28日,根據《公寓大廈管理條例》,召開區分所有權人會議,並打算選出代表委員,負責後續與政府的協商。談起打算籌組受災戶的集體組織,住戶陳先生(化名)坦言,受災戶打算有自己的組織,就是希望能趕快解決後續的補償問題。

圖:端傳媒設計部
圖:端傳媒設計部

重建家園第一問:自救會組成了嗎?

事實上,就維冠受災戶才在籌組居民組織,一位不願具名的九二一受災者相當擔憂的告訴端傳媒,「我看他們還沒有組自救會,這真的要趕快做啊!」這名十分熱心的過來人心急如焚的表示,雖然台南市政府看起來很積極地在幫維冠的住戶,但「他們(指市政府)畢竟不是受災戶,」後續打官司、重建的方向還是得由受災戶自己來主導,而非靠市政府左右、控制。

曾經在1999年九二一地震後,為倒塌的「東星大樓」、「博士的家」等受災戶擔任義務律師的鄭文龍同樣呼籲,不論維冠的受災戶要成立「自救會」或「臨時管委會」都沒關係,重點是要組織化,因為後面涉及求償、協調、重建等眾多工程,這些都需要住戶的團體代表來協助。

地震不會致命,建築物才會。

這次維冠大樓倒塌奪走115條人命,外界質疑早在1999年4月就已倒閉的建商維冠建設公司有偷工減料之嫌。目前維冠負責人林明輝、建築師張魁寶、鄭進貴等3人已遭羈押禁見,台南地檢署最快可能在3月中能有初步報告出爐。

地震學家常說的一句口號是:地震不會致命,建築物才會。這句話背後的道理即:與其說地震是天災,不如說一半是人禍。若是工程過程確實出現偷工減料、人謀不臧情事,受災戶重建工程之一便是向建商及有關人員求償。

重建家園第二問:有沒有假扣押建商財產 / 保全證據?

「最重要是假扣押,如果沒有扣到錢,到時拿到判決也是一張廢紙而已。」同樣曾擔任東星大樓義務律師的蔡志揚接受端傳媒採訪時說,台南市政府與法律扶助基金會早在2月12日,就先找到7名災民,針對林明輝等人進行第一波假扣押;第二波假扣押也在3天後執行,「訴訟的策略是蠻正確的」。

他以東星大樓為例指出,該樓是由宏國建設蓋的,由其下設立的「個案公司」──宏程建設公司當起造人,單一建案完成後立即在1987年解散。當初打官司時,宏程建設負責人謝隆盛肝癌過世,其財產繼承人謝吳雪蕙拋棄繼承,營造商鴻固公司董事長杜明福脫產逃亡海外,建築師張宗沂死亡。對無法追到宏國建設,蔡志揚無奈說,「這要靠檢察官去追查,法官採不採用,是證據力夠不夠的問題。」

就維冠這個案子,蔡志揚認為,包括當初公司的董監事、股東、員工、資金流向以及公司的決策到底誰,檢調是有「power」(指有權力訊問)去調查釐清的;一旦刑事責任源頭找到了,民事的侵權就能有所連結。

「搜救時,我們要在哪個地方取樣,機具工人會同時把構建『咬』下來給我們,」且取樣過程,包括建築師公會、結構技師公會都有共同討論,「證據保全大家不用擔心」。

鄭明昌

儘管外界以為鴻固已是空殼公司,東星受災戶一毛錢也沒拿到。但相關法律程序並沒有白白進行。因為據了解在2015年底,東星受災戶拿到約1億元(新台幣,下同)的賠償。這筆由基隆地方法院拍出的土地,鄭文龍說,一開始是覺得他們沒財產,但因這十幾年房地產飆漲,「那個地本來是不足額清償,後來就變成足額。」

另外,新北市鶯歌也有一處土地拍出,金額約7千萬元,惟因營造商還有其他債務,法院已委託金融公司計算,看如何進行分配;據估,東星災戶或能拿到兩、三千萬。第三筆拍出的土地位於桃園,不過此筆目前存在爭議,暫時遭到凍結。

還有一個影響官司能法打贏的關鍵是證據保全問題。就這一點,受檢察官委託鑑定單位、台南市土木技師公會的理事長鄭明昌表示,「這部分完全沒有問題」。他說,當時在搜救、拆解房屋的同時,已經把樣本跟試體都取得了,「搜救時,我們要在哪個地方取樣,機具工人會同時把構建『咬』下來給我們,」且取樣過程,包括建築師公會、結構技師公會都有共同討論,「證據保全大家不用擔心」。

刑事一般大約半年能有結果出爐,這將影響訴訟策略,即要告哪些人?打擊範圍要多廣,全仰賴起訴書。在此之前,受災戶的資料蒐集十分重要,像是哪些人要請求慰撫金、房屋損失賠償或撫養費等等。當初東星大樓的義務律師,光是整理名冊就花了一、兩個月,但因罹難者的繼承人可能有好幾個,有些沒主動出面、或因沒找到未被列在原告裏,最後獲賠金額與受災情況相當者,甚有差距10倍以上的。

重建家園第三問:要不要聲請國家賠償?

東星大樓成為九二一地震求償知名個案之一,主要是受災戶最終走上了「國賠」之路。這棟大樓所在的台北市,當年震度只有4級,但因房屋存在設計、結構及施工上種種缺失,導致耐震能力不足倒塌。「當時我們評估,就算宏國有責任,大概能獲償的也不多。」蔡志揚說,在查看建管法令後發現,東星大樓結構計算有嚴重錯誤,但審核人員卻未揪出,且主管機關派員勘驗未能發現箍筋捆綁錯誤、混凝土強度不足等重大瑕疵,公務員明顯有過失,於是鄭文龍力主聲請國家賠償。

在與台北市政府對簿公堂約8年後,雙方在2007年完成和解,北市府動支預備金賠償受災戶1.2億元。另經14年纏訟,最高法院僅判決鴻固公司及已故負責人謝隆盛的繼承人謝吳雪蕙及監工徐茂雄,須共同賠償受災戶1.9億元,加上利息共3.3億元。

「賠償是很必要的,這才是公平正義的一環。」鄭文龍強調,東星大樓倒塌奪走87條人命,但在災民最脆弱時,時任台北市長的馬英九卻堅持與受災戶打官司,讓災民內心非常煎熬,「雖然最後也有拿到建商的賠償,但真正有意義的是拿到國家賠償,那一刻,積累8年的怨氣整個被宣洩掉了。」

災民會不會和政府「化友為敵」,轉向聲請國賠,和政府第一時間為災民做了多少高度相關。一樣在九二一地震中倒塌,位於現今新莊區的大樓「博士的家」,向建商求償過程與台北縣政府(現升格為新北市政府)的態度,恰好與東星大樓形成鮮明對比。

博士的家於九二一地震屆滿一週年時,順利與建商就死傷賠償達成和解……「既然要幫忙就要承擔到底,讓受災戶安心,這是第一線要做的。」

楊正華

根據時任台北縣政府法制室主任劉文仕記述,九二一地震發生當天的主管會報上,他已提出防止建商脫產的問題,獲當時縣長蘇貞昌重視。隔日,縣府做出協助災民委託消基會提出團體訴訟的目標。23日,劉文仕電洽板橋地檢署檢察長,商討建商財產扣押一事。同日,檢察官以建商林義信及建築師連志謙涉及公共危險、業務過失致死罪嫌,有變造、串證之虞,聲請收押禁見,並凍結林義信等人資產。24日法官裁准收押。整個決策僅花了3天時間,且第一時間讓災民選擇不打國賠。

回想這段過往,博士的家義務律師楊正華仍記憶猶新。她說,建商沒有脫產,要感謝縣府和板橋地檢署檢察官動用刑事訴訟法的緊急處分權,馬上凍結相關人員的財產。她接手後,在一個月內,對建商整個財產進行假扣押。因當時建商的財產主要在台北縣,台北縣所轄的地政事務所也傾全力配合幫忙。

博士的家於九二一地震屆滿一週年時,順利與建商就死傷賠償達成和解,但過程卻艱辛不斷。楊正華回憶指出,那時對方律師想要各個擊破,私下找受災戶和解,「他們律師就跟災民說,義務律師有可能跟着你們這麼久嗎?受災戶一聽就會怕,人家一遊說,災民們就會分崩離析。」不捨妻子受委屈,楊正華的丈夫還出面向受災戶喊話,「她有先生支持,沒有後顧之憂,誰說義務幫忙就辦不了事。」

另一個插曲是,和解當天都要簽和解書了,臨時卻傳出建商允諾的2.4億多元,有4千多萬無法到場,楊正華說,「我的態度是絕對不簽,寧可和解破局。」經建商馬不停蹄張羅,最終把錢都籌到了,「既然要幫忙就要承擔到底,讓受災戶安心,這是第一線要做的。」至於財產賠償方面,是由消基會主導,2002年1月28日,法院一審判決建商賠償8.7億元,經與受災戶協議賠償2.8億元。

以博士的家看維冠這個案子,楊正華表示,現在有法扶基金會協助,刑事的公共危險、業務過失致死;民事的死亡與傷害賠償,他們都能處理。除此,消基會也能進來協助處理團體訴訟,受災戶能將損害賠償的請求權讓與消基會來打官司;但前提是,鑑定上,建商、營造商等相關人員是有責任的。

1995年阪神大地震後,日本創設「中間檢查」制度,引進民間力量執行建築管制……「九二一到現在,17年了,終於聽到檢討的聲音,說要引進這個制度了。」

蔡志揚

就這次維冠倒塌救災行動,鄭文龍對市府、地檢署和法院都讚譽有加,但他覺得唯一美中不足的是,地院假扣押的擔保金未能免除。在台南市政府二波假扣押行動中,擔保金分別為50萬元和452萬元。鄭文龍說,當時博士的家的假扣押是不用擔保,因法院認為震災死傷慘重,災民也沒有財產,「你期待他們來提供擔保金是不太可能,但整個災難求償又有假扣押的必要,」後來板橋地院接受縣府意見,依訴訟救助原則,裁定免供擔保。而執行費,則由愛心捐款先行墊支。

那麼,維冠是否要像東星大樓般尋求國賠?鄭文龍認為,台南市政府已宣布,在法定救助外,先發給往生者死亡慰助金200萬;重傷者50萬慰問金。行政院長張善政也表示,對罹難者,中央撫恤金金額為100萬元,「目前看不出來維冠會走國賠,但還是得看建商的賠償進度。」

蔡志揚則坦言,這個問題頗為尷尬。國賠的話,受災戶就會與市府形成緊張關係,「一方面市府要幫你;一方面雙方又是敵對,確實需要審慎一點。」尤其是1983年8月24日發生豐原高中禮堂倒塌事件,造成26死,當時《國家賠償法》剛上路不久,死亡學生家長請求國賠,各獲賠100萬元。這個金額在當時可謂天價,被嚇壞的政府於是在1984年修改《建築法》,採行政、技術分立。

此項為政府卸除責任的條文,增加了這類案件國賠的難度。依現行建築法令,業者申請建築執照及使用執照,公部門是就書面行政審查,不須至工地現勘,而由建築師設計監造、簽證完全負責;「過去很多建築師做了一陣子就移民,錢賺夠了人就走了,」蔡志揚搖搖頭說。

他更感慨稱,1995年阪神大地震後,日本創設「中間檢查」制度,引進民間力量執行建築管制,但能承擔此角色者的必要條件之一,就是中立公正的第三者。而有關政策的落實,也讓2011年311東日本大地震時,因地震倒塌的房子並不多,主要是遭到海嘯摧毀。反觀台灣,儘管蔡志揚呼籲多年,「九二一到現在,17年了,終於聽到檢討的聲音,說要引進這個制度了。」

重建工程最難的部分,是對受災戶的心理救災。圖為頭部受創的災民,目睹救難人員抬出他母親的遺體。攝: Lam Yik Fei/Getty
重建工程最難的部分,是對受災戶的心理救災。圖為頭部受創的災民,目睹救難人員抬出他母親的遺體。攝: Lam Yik Fei/Getty

重建家園第四問:原地重建或者易地遷建?

在向建商求償或請求國賠之餘,另一個待解決的問題是:房屋重建。從九二一地震重建經驗來看,方式共分為原地重建、易地重建、以地易地3種。其中,東星大樓與博士的家均為原地重建。2002年10月20日,博士的家舉行開工動土典禮,僅兩年便重建完成,更名「民安領航」。

相較博士的家在短時間內復原重生,東星大樓重建之路走得如訴訟之路一樣崎嶇彎折。經10年重建、連換3家營建商後,終於在2009年8月以都市更新方式重建完工。但因新大樓工程品質不佳,令劫後餘生的住戶強烈不滿。

憑着「自己住的,自己監工,住的安心」的信念,住戶當時還分批輪流監工,讓負責承建的營造商都感到不可思議。

至於易地重建的例子,像是彰化縣員林鎮自然公園別墅社區被判定全倒,受災戶質疑建商──龍邦建設偷工減料。經調解委員會協調,達成龍邦以住戶承買的60%將地皮連同廢墟一併買回。但因受災戶無意原地重建,重建會於2.5公里外找到一處5000坪的農田進行重建,惟過程也是一波三折。九二一地震後6年,這個社區才得以完工,且是全台易地重建成功首例。

而以地易地第一件重建案,是台中縣東勢王朝一期大樓,現更名為文新帝國。災後,受災戶們依相關法令,以「等值交換」取得東勢鎮廣興停車場為新大樓重建地。憑着「自己住的,自己監工,住的安心」的信念,住戶當時還分批輪流監工,讓負責承建的營造商都感到不可思議。2006年12月17日新大樓落成,對工程監督毫不馬虎的住戶,都帶着愉悅心情入住新房。

重建家園第五問:原本貸款怎麼辦?

面對震災,既有貸款也成為受災戶的龐大壓力。「中央政府一直說對災民優惠貸款補助,那都是假的,」鄭文龍批評,所謂利息5年緩繳並非不用還,「5年之後本利相加會嚇死人,受災戶都在跳腳,真的要做是5年利息的免除。」他以外商花旗銀行為例說,九二一地震時,花旗銀行針對貸款人罹難或房損者,不只利息免除,連欠款都免除,「銀行系統的會計帳都可以做呆帳打掉。」再看本土銀行,僅是「晴天借傘,雨天收傘」。

「中央銀行說重建貸款有350萬利息優惠,這也是騙人的,」鄭文龍說,地震房屋倒塌就變成零價值,就債信評估,受災戶是沒有財產、債信不良的,銀行根本不會借錢。前九二一震災重建基金會執行長謝志誠就對此相當氣憤,「後來他是拿基金會的錢去借給災民重建,他代替了銀行的角色。」通過築巢專案的臨門方案,基金會成功協助80棟大樓重建,包括東星大樓與博士的家。

其實遠的不說,維冠受災戶眼下就遇到租不到房子的窘境。「像現在給租金補貼兩年,問題是很多人租不到房子啊。你拿租金補貼租屋,房東要繳稅,很多房東不願意啊,擔心過去租屋沒繳稅都被查出來,要補繳一大筆錢。」

維冠住戶陳先生說,房子租不到,受災戶只能各自想辦法,有些人住親戚家,有些人還留在旅館業者好心提供的免費客房。「我們與其拿你政府每個月幾千塊的租金補助,還不如你趕快把補償都發下來,我們自己去買房子比較快。」

台南震災善款累積達35億元,一部份可用在死傷的撫卹……此外,台南市政府也可以比照九二一震災重建基金會模式,把震災款一部份拿來給災民重建貸款。

鄭文龍

鄭文龍認為,目前台南震災善款累積達35億元,一部份可用在死傷的撫卹;重建補助可以一戶60萬,或一坪兩萬元。此外,台南市政府也可以比照九二一震災重建基金會模式,把震災款一部份拿來給災民重建貸款,「九二一基金會的經驗是,這些災民的貸款沒有呆帳,全部都還。」

「這會變成一筆循環的善款。市政府先撥款幫受災戶重建,蓋完房子有財產了,可以向銀行或基金會(指台南市政府若尋九二一基金會模式,成立獨立組織)貸款;或者住戶不要房子,房地產變成基金會的,由它拿去賣。」鄭文龍強調,善款是可以變成循環基金的。

然而,擺在眼前的問題是,住戶相當擔心日後的訴訟曠日費時,期待能以類似「代位求償」的方式,交由市政府處理與建商的官司,使受災戶能儘速獲得補償、回歸日常生活。「畢竟我們每個人都還要養家過生活,沒有時間慢慢去打一場8年、10年的官司呀。」陳先生嘆口氣。

關於這點,蔡志揚不太樂觀表示,站在受災戶的角度來講是很好,但如果成為常態,「畢竟這是納稅人買單,且向建商求償未必順利,現實面來看,不一定做的到。」他直言,政府打官司不一定勝算就比較高。

重建家園第六問:心理平復了嗎?

還有一項可能是重建工程最難的部分,是對受災戶的心理救災。曾在九二一參與受創者心理社會療癒的台灣大學心理學系教授林耀盛向端傳媒提供的資料指出,由於維冠大樓罹難者超過三分之一是包括兒童與青少年的未成年,更須注意喪親父母的心理重建。他舉例,九二一個案中,有一位趙太太至今仍透過天堂書簡的形式,每夜寫日記問候死去的女兒。

另一個要格外留意的是,孤兒、唯一倖存者及嚴重失落者,都可能是自我傷害的高風險群。他建議,台南市政府可建立口卡名單,給予追蹤協助。根據研究顯示,九二一災區在震後的平均自殺率確實增加4成多,一直到10個月後才恢復正常。

災難後,存活者可能會有死亡印記、罪疚感、心理麻木、關愛衝突、意義追問等反應,即使是救難人員也不例外。

林耀盛

在從事心理復健工作時,經常被忽略的是救災人員與志工。台南市和緯義消副中隊長鄭悅生曾在電視上說,這次參與維冠救災後,每次開車等紅燈時,就會有心理障礙,總擔心旁邊的建築物「啪」倒下來。林耀盛提醒,災難後,存活者可能會有死亡印記、罪疚感、心理麻木、關愛衝突、意義追問等反應,即使是救難人員也不例外。若症狀明顯且影響到人際關係,就得尋求專業幫助。

公元前1772年頒布的《漢摩拉比法典》規定:如果房屋倒塌造成住戶死亡,必須處死建造者做為懲罰。雖然這部法典缺乏「法律之前人人平等」的觀念,現代建築建造有關人員也不會遭到如此嚴酷的罰則,但從屢次地震造成嚴重傷亡所揭露的工程弊端,台灣政府是該有此法典對「正義」追求的勇氣。座落在地震帶上的台灣如果想享地震安全,在無法避免黑心建商的情況下,是該給政府壓力、促其腳踏實地落實監督政策,而非要民眾只能自求多福。

台灣 南台大地震

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