南台大地震 台灣 震殤系列之一

地震防災,究竟是缺資源,還是缺整合?

行政機關不懂得尋找可用的技術以改善風險管理的模式,肇因於整個政府都缺乏風險的思維,沒人把這項工作當成自己的責任,組織內也看不到明確的分工屬於誰的責任。


 2016年2月6日,台灣南部,一名士兵在地震災區進行守衛工作。攝 : Tyrone Siu /REUTERS
2016年2月6日,台灣南部,一名士兵在地震災區進行守衛工作。攝 : Tyrone Siu /REUTERS

除夕前夕,一場規模6.4的地震,震垮了台南市永康區的維冠金龍大樓,導致115人死亡,創下單一建物死亡最多的紀錄。地震幾周過去,除了頭幾天的搜救畫面,以及台南市長賴清德勘察災區踏破了鞋的新聞,主責災害預警與救災指揮的「行政院災害防救辦公室」(以下稱「災防辦」)卻鮮少在媒體前露面。

其實這不是「災防辦」第一次「缺席」,2014年7月高雄發生氣爆,彼時「災防辦」的主任卻已調任「國土安全辦公室」,「災防辦」主任懸缺數個月,沒有人當家作主。重大災害發生,反不見「災防辦」身影,凸顯的正是台灣在風險管理上的輕忽與漠視,讓每一次災難後,只得用人命換取教訓。

失能的災防辦 宛若盲腸

1999年台灣發生九二一大地震,造成2415人死亡的慘劇。立法院隨後通過《災害防救法》,並依此設置「行政院災害防救委員會」,也就是「災防辦」的前身。那時的委員會,有錢也有人。

但2009年「莫拉克風災」後,「災害防救委員會」轉型為「災防辦」,屬行政院幕僚單位,設置25名工作人員。原本的「災害防救委員會」則成為1年4次定期召開的跨部會會議。這項轉型與外界期待相悖,轉型後的「災防辦」失去實質權責,僅淪為幕僚單位,也因此大大限縮了它的功能。這次地震,問及「災防辦」的工作內容,政府災防體系內的人再三強調「災防辦」相當辛苦,但細問實際工作內容,卻大多屬於行政相關的協調開會、處理院長行程等。

除了特別預算外,近年來行政院「災防辦」一般情況下編列800多萬元台幣的預算。這些錢都用來做什麼呢?按照行政院災防辦公室自己的介紹,包括:「編撰年度災害防救白皮書」、推動「國家防災日活動」、督導地方政府辦理災害防救演習、辦理「縣市首長災害防救研習會」、災區訪視、災害潛勢地區保全戶民意調查及教育訓練等。這裏頭幾乎找不到任何具有前瞻性、能統合各部會防災救災的施政作為。

對於「災防辦」失去功能,前內政部長、台大土木系教授李鴻源感慨,當年他期待的「災害防救委員會」至少是個70人編制的委員會,但行政院卻大筆一揮改成了辦公室。而根據規定,院內一級單位最多編制就是25人,且因為屬於幕僚單位,根本也沒有獨立的預算可支用。

「沒有預算,只有25人,這個辦公室能幹麻?頂多轉轉公文。」李鴻源說,「災防辦」的主任屬十二職等,消防署長則是十三職等,「主任連消防署都叫不動,請問他能幹麻?我不怪我這些同事(沒出現),因為我們賦予它一個無力承擔的重任,它做不了事,當然只剩虛名。」如今「災防辦」主要業務只剩下防災業務的考評,以及辦理全國性防災演習,專長災害與風險管理的銘傳大學建築系副教授王价巨更直言,「『災防辦』其實有點像『盲腸』。」

中央政府對於成立災防專責單位興趣缺缺,「因為災害不會『一直來』,它只發生在當下,而災民又是一群不特定的人,因此任何政府在考慮資源分配時,並不會把災防當成首要政策。」

單信瑜

缺乏層級夠高、主管災防的實質單位,最直接的影響在於行政機關少了橫向溝通平台,也難以將災防概念內化到一般日常的業務中,並且缺乏對大型複合災害的模擬與救援規劃。

中央政府對於成立災防專責單位興趣缺缺,「因為災害不會『一直來』,它只發生在當下,而災民又是一群不特定的人,因此任何政府在考慮資源分配時,並不會把災防當成首要政策。」交通大學土木工程系副教授單信瑜說道。

「而且台灣的政治有個怪現象,有些委員會架構相當龐大,但它明明不需要投入這麼多資源。可就因為這些委員會關係到選票,因此會有一群立委護航,」李鴻源無奈地說,當政治資源被分配完畢後,沒有立委背書的災防單位,當然沒有存在的空間。

除了缺乏層級夠高的專責單位,另一方面,《災害防救法》又把各種災害區區分為不同行政機關的責任範圍,例如地震屬於內政部的主責範圍,水災由經濟部水利署主管,食品安全歸在衛生福利部,而長隧道火災等則放在交通部。

政府災防體系內的人私下表示,現在的「中央災害應變中心」,只在有災害發生時才會開啟。而應變中心的指揮官則由「災害主管機關的首長」擔任,例如風災、水災歸內政部管,指揮官理所當然由內政部長擔任。因此當遇上該主管機關的首長對災防沒有概念時,難免顯得紊亂。

災難不會上身? 官員好天真!

政府災防體系內的人還說,一開始原本希望「災防辦」平時擔任減災規劃的工作,遇上災害時便轉為參謀單位,協助指揮官決策。但「災防辦」層級不足,又無力協調各部會,缺乏橫向整合平台的前提下,各個行政機關就只能針對各自業務思考災害防救模式,而對複合式災難的想像付之闕如,更不用說各部會間該如何協作。

「像有一次我問官員,如果同時發生地震與水災,核電廠又出事,那該怎麼辦?結果他跟我說,『應該不會發生這種事吧?!』」王价巨啞然失笑,他感慨官員的回應凸顯了政府內部對於災難的認知:總以為事情不會發生在自己身上。

而這樣的態度回應到行政機關的運作中,反映出來的狀況便是:「他們只把災防當成一個『多出來』的業務。」王价巨直言,當災防無法成為一種態度,行政機關內的法規與業務就不會將災防納入考慮,適度地作出調整。

以內政部為例,根據《災害防救法》,地震主責單位屬內政部;另一方面,建物管理、國土規劃使用等業務也同樣隸屬於內政部。

但縱使九二一後,內政部的建築研究所以「地震損失評估系統」(HAZ-Taiwan)模擬三十多處都市地區地震損失狀況,並提出「防災空間示範計畫」,包括這次災情慘重的永康區,都曾做出「防災空間示範計畫」。然而,這樣的模擬技術與示範計畫,卻未進入內政部營建署裏的都市與區域計畫委員會裏頭,透過對災害的預警,在空間規劃中納入風險管理等概念。

HAZ-Taiwan

1998年國家科學委員會與經濟部合作,引進美國所研發的地震損失評估系統 HAZUS 97,並命名為 HAZ-Taiwan 。之後國家地震工程研究中心針對台灣本土化資料和分析模式,開發了整合地理資訊系統的應用軟體——「台灣地震損失評估系統」(Taiwan Earthquake Loss Estimation System,TELES)。「台灣地震損失評估系統」(TELES)分為五大主要模組:(1)災害潛勢模組;(2)工程結構物損害模組;(3)地震引致之二次災害模組;(4)直接社會經濟損失模組;(5)間接社會經濟損失模組。藉由境況模擬來預測量化之災損情形,提供擬定減災對策、緊急應變時之救災、物資人力資源調度整備,與地震災害風險評估之決策應用。台灣地震科學中心2015年研發的「孕震構造」,精確度相較 TELES 更往前一大步,針對斷層描繪,可做到每500公尺一個點(日本是每25公尺一個點),更能實際轉化為空間規劃的輔助工具。但該研究計畫目前並無穩定經費,僅靠計畫主持人申請國科會研究計畫,取得短期的研究經費。

建築研究所的報告交上去,也不過就是疊在官員日常業務的文件堆裏,「上面的人不覺得重要,當然不會優先看這份東西。」更不用說建築研究所在都市與區域計畫委員會中並無發言位置。

內政部人士

內政部的人也私下透露,建築研究所的報告交上去,也不過就是疊在官員日常業務的文件堆裏,「上面的人不覺得重要,當然不會優先看這份東西。」更不用說建築研究所在都市與區域計畫委員會中並無發言位置,因此面對許多土地空間開發,即便知道它的災害潛勢與風險預防的必要性,卻也沒有說話的餘地。

當建築研究所老早做出「地震災害風險分析與都市土地使用管制之研究 」,並且指出「導入災害風險考量之土地使用管理,是一個強調能夠建立有效權衡災害損失與土地開發利益之間替換效果的決策機制,藉以決定出可因應災害風險的積極性土地使用策略。」但掌管土地利用的內政部,卻鮮少把災害風險的概念納入土地管理中。

也因此,2014年發布的「高速公路永康交流道附近特定區計畫(第四次通盤檢討)計畫書」裏才會出現「永康區雖有後甲里斷層通過,但從2011年至今,平均每月有感地震次數少於1次,近兩年僅發生9次的微震和輕震(震度1級到2級)。……依目前地震災害資料分析,永康區受地震災害的風險並不高,但鑒於後甲里斷層及新化斷層皆是活躍斷層,故仍須建置完善的防災計畫以降低災害發生造成重大傷亡損失的風險。」這樣對於災害輕描淡寫的字句。

災防概念淺薄 恐難面對大型複合災害

距離九二一大地震發生已過了將近17年,台灣在地震研究上的成果也越來越豐碩,但空有技術與研究報告,這些科研資源卻流落在各處,未能被更進一步地利用。就在美濃地震發生的前兩個月,2015年12月,台灣地震科學中心成立10周年,在科技部的記者會上,中心主任馬國鳳發表了研究成果——地震危害潛勢分布圖,以及未來30年、50年的地震機率圖。

相較於建築研究所以 HAZ-Taiwan 進行災害模擬,馬國鳳的團隊提出的「孕震構造」,斷層描繪可以達到每500公尺一個點,雖然相較於日本每25公尺一個點,台灣這邊的精確度還有待改進,但比起第一代的 HAZ-Taiwan ,或者後來國家地震工程研究中心研發的「Taiwan Earthquake Loss Estimation System , TELES」,精確程度已往前跨出一大步。

「我一直在推動國家防災科技中心或是『災防辦』,可以把我們的研究成果拿去應用,當然這幾年還是慢慢有些前進,只是距離我的期待還有一些差距。」馬國鳳坦言,政府機關在面對科學研究成果上的消極,讓她有些失望,像是內政部便從未與馬國鳳開會研商,如何把研究成果轉化成內政部可以使用的工具。而多年來一直期待行政機關可以善加利用科研成果的馬國鳳感慨,「推動體制去改變,我覺得我無能為力。」

行政機關不懂得尋找可用的技術以改善風險管理的模式,肇因於整個政府都缺乏風險的思維,沒人把這項工作當成自己的責任,組織內也看不到明確的分工屬於誰的責任,「像內政部裏,沒有人知道整合科研結果應用到政策上該算誰來負責,看起來好像是營建署,但救災確歸在消防署。可消防署又會說,他們是負責打火的。」單信瑜說道。

災防體系內的人也直言,比起九二一大地震當時,台灣在「救災」上的行動效率雖然有提升,但是行政機關內對於災防的概念依舊淺薄,「再遇上一次九二一大地震,內部還是一樣亂。」

過去九二一大地震後,曾經針對斷層帶周邊禁建與限建問題有過討論,但風頭一過,這些討論就無疾而終,斷層帶旁的開發依舊不斷……這類災難「好了傷疤忘了痛」的荒謬情節,十多年來反覆在台灣上演中。

缺乏災防主責單位,導致散落在各處的資源無法透過橫向聯繫相互分享,更無法讓災防概念落實。唯一能在機關組織內推動災防業務的方法,只有透過「私人交情」。

李鴻源舉例,過去他擔任內政部長時期,曾花了3年時間建立起颱風的災防系統,「那時我們的目標是每個村里遇上颱風,得要有自救7天的能力。」李鴻源說,當時內政部與國科會、災害防救科技中心合作,製作出7835張防災地圖,每個村里都有一份,且有解讀地圖的能力。這套防颱體系,後來還輸出到中國。

「這是莫拉克風災後花了3年逐步建立的體系,如今我們風災傷亡逐年降低。為什麼做得起來?因為當時科技部與災害防救科技中心裏都是我的朋友與學生!」李鴻源坦言,他能建立起這套機制,完全是「幸運」,有這些私人關係可以動用,但換成地震等其他天災,他沒有人脈能透過私下交情建立起這樣的災防體系。

對於各機關僅僅各行其是劃地自限,這樣的現象讓單信瑜感到不滿,他直言:「其實依據《災害防救法》,內政部本於權責本來就需要做減災及預防等工作,而《行政程序法》也規定行政機關有需要時,可請求無隸屬關係的其他單位提供協助。內政部如果積極一點,當然可以要求其他單位提供地質調查資訊,並根據這些資訊,重新思考國土規劃與使用,避免在地質敏感地帶有量體太大的開發。」

換句話說,當科研機關、中央地質調查所等單位早已掌握地震災損模擬以及地質調查結果後,行政機關其實在沒有災防專責單位的情況下,依舊可以本於權責多做一點,「像經濟部水利署就有公布淹水潛勢圖啊,那內政部主管地震的,它有做什麼?地震至今不用究責嗎?」單信瑜質問。而內政部對於防災的消極,正反映出行政機關內總是把防災當成「多出來」的業務,未曾重新檢視自身權責與防災的關聯。

對於每次天災風頭過後,政府組織依舊原地踏步,災防思維也毫無進步,王价巨無奈表示,過去九二一大地震後,曾經針對斷層帶周邊禁建與限建問題有過討論,但風頭一過,這些討論就無疾而終,斷層帶旁的開發依舊不斷。像是國道四號(東勢-豐原生活圈快速道路),計畫路線還經過引發九二一大地震的車籠埔斷層和梅子斷層。這類災難「好了傷疤忘了痛」的荒謬情節,十多年來反覆在台灣上演中。

台灣 南台大地震

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