如果北部的山脚断层错动，导致大规模地震，我们准备了吗？
以最糟的状况来模拟，台北的山脚断层错动，可能引发大屯山火山喷发、导致两座邻近核电厂的核子事故；而建筑物大规模倒塌及大量人群疏散，可能瘫痪交通系统，间接导致整个台湾的政治经济运作停摆。若真如此，这不仅仅是老旧建筑物的问题，而是复合型灾害的国安浩劫。
美浓地震一栋大楼倒塌，就已倾全台搜救队之力救援，若真如营建署长所预估，换在台北可能有4000栋倒塌，如何搜救？所以，“防灾”不只是灾害管理或消防专业的任务；不该将生存机会，寄托在最后的救援。从空间规划思考减灾，是更前端的工作。
现行的空间规划，显然不愿碰触灾害潜在风险的议题。这几年，国家机器透过规划设计工具，以土地换金流，以为“开发”就是“发展”。政府不断扩大对自然空间的侵蚀，在不该开发的地方开发，该禁限建的不敢执行，该留给水的不留给水，危险地区还划定都市计划区闯关（例如此刻准备闯关的南投清境地区）。这些作为，造成自然环境崩坏，也带来重大灾害风险，让整个社会付出沉重代价。这当中涉及许多层次的问题，本文聚焦在容积奖励的浮滥，以及空间规划欠缺系统性的防灾意识：
浮滥容积之恶
首先，台湾城乡发展的基本问题是：空间的“使用价值”被漠视，“交换价值”成为主要依循。现在的都市规划、都市更新、重建议题，都强调重建后的价值计算，并以“容积奖励”（允许增加建筑物总楼板面积）作为诱因，加重了环境负担与灾害风险处置的困难。
“容积”是单位土地上法令允许兴建的楼板面积，其是都市计划土地使用分区的重要管制工具之一。在愿景设定下，都市规划者透过预估未来社会发展需求与人口规模，推算合理的空间量，以设定土地使用分区、建蔽率、容积率，并配置合理的公共设施，借此维护居民的整体生活品质与满足机能。
然而，近年空间规划让容积脱钩加码，各种“容积奖励”浮滥，理由涵盖：提供开放空间、特定开发规模、开发期程、绿建筑、公益性设施、公共设施捐赠、绿美化维护、老人住宅、大众捷运系统场站联合开发、辐射屋或海砂屋改建、老旧中低公寓更新改建、创意性建筑、防灾效能等等。
加上“容积移转机制”（也就是建商可以透过捐赠土地，将受捐土地的法定容积移转到另一片土地，在后址盖出更大体量的建筑），成为地产逐利资本在都市计划的限制外，创造额外利益的工具。再加上得不计入容积的诸多空间（例如公共服务空间），不断失控地叠加着都市量体的尺度。
以建蔽率50%，容积率200%的住宅区为例，面积11,888平方公尺的土地，按照都市计划原意，应该可以提供23,776平方公尺的容积。但是，加入各种奖励、移转及可免予计算之容积后，实设容积楼地板面积暴增至39,944平方公尺，整栋的总楼地板更高达74,386平方公尺。原本基准应为四层至五层的建筑物，现在动辄成为24层大楼，总楼地板面积超过都市计划预期量三倍，不仅建商获得庞大利益，同时会带入更多人口。
容积奖励及容积移转所增加的容积，本来就不属于该地区，是计划外的产物；因此相同的公共设施，将需要负担更多人口，提供更多服务。这必然造成原有都市计划服务水准下降；学校、道路承载、公园、安全维护、医疗设施等需求超出原有规划，亦使得原本设定的人口密度、生活品质和机能面临严苛的挑战。
再者，法令规定：建物高度达50公尺需结构外审、达100公尺须送环境影响评估，却经常可见49.9公尺、99.9公尺的提案，明显规避审查。无法预期的容纳人口、忽视土地承载力及设施容受力、刻意规避审查，再加上时有所闻的偷工减料等状况，对灾害防救更是莫大的挑战。
防灾取向的空间规划
其次，危害地景（hazardscape）是台湾的常态。重视防灾，就需要在空间规划中，考虑到各种灾害的情境，思考“如何与灾害风险共存”。规划者要谦卑面对自然，避免在高度灾害风险的区位开发，不与水争地、与土砂、地震拚耐力。同时，空间规划必然因为人为活动介入不免影响地区脆弱度，甚至导致损害；这在空间规划时也不能忽略。
因此防灾和空间的结合，需回到“系统性”架构，在时空复合脉络中处理。从长期战略计划，到各年度的执行计划及管理；从原则性指导的上位计划，到实质推动的细部计划──不同层级的空间计划，必须了解各个地方，在不同精度（尺度）下的灾害类型与潜势，考量可承受风险。
灾害历史与地区环境变迁，这些既有的资料及环境脉络都是线索，也是环境对人类文明的重要回应；其暗示了过去错误的开发行为，可能造成的灾害。所以，我们需要从每次教训学习调整，将地质、结构、气候等不同领域的研究调查，转化作为土地使用类别订定的基础。
台湾的环境敏感区已累积大量研究成果，各类灾害及潜势、灾害特性、灾害发生的频率及可能性都有大量的资料。应该针对不同境况设定，分析各种灾害的危害度，结合城市风险承担的能量，用以指导划定“禁止、限制、可开发”等不同区域。从国土规划、区域计划、都市计划，到建筑管理逐级处理，所需要的图资精度，就可能从1/50000 一路细致到1/100。
在国土规划层级，应分派各县市发展方向及任务，有效指导各层级空间规划，避免城市之间争抢资源，为了抢搭诸如科学园区等政策，一窝蜂开发土地；甚至在不应开发的地方，破坏自然环境变成建地。在都市规划层级，则应纳入科技发展与灾害潜势考量，划定土地使用强度与发展边界，避免空间转化过程（例如农地变更成建地，保护区变更成住宅区）中，都市体量尺度的急遽变迁，创建出新的、巨大的矛盾，也增加民众不适和新的风险。
并非有灾害潜势的土地就不可使用，在都市层级，可以更精准的依照使用项目的安全需求，划定不同的使用类别。每个层级没有积极计划应对措施，都是下一个层级的灾害风险；次一个层级只是在不良的基础上补救。没有分别回应灾害潜势的状态，来分配不同精度的土地使用，根本不可能降低灾害冲击。
如果重建或是都市更新，继续在现行区域计划及都市计划下打转，只从街廓或单一建筑基地处理，寄望透过建筑层次来减灾，将永远无解。建筑只是空间处理层级的最末端，只能追究偷工减料或结构设计错误，根本不可能有效源头处理。
台北应思考减法规划
灾害冲击透过各种管道向社会扩散，影响政治、社会和经济运作，也反映城市整体“脆弱度”。若无法从经验学习，只会有更多教训。然而，现行的空间规划和防灾都缺乏长期战略构想，没有情境想像力，只会从常时状态来思考。
选举政治，又经常令政治人物关注短期收益（选票）多于长期目标。因为政治压力，政府继续默许在活动断层、洪水潜势区，甚至是滞洪区的居住与商业行为；化工厂、工业区和住宅紧邻，带给都市社区极大的毒化物扩散风险。因为辨识灾害，可能引发居民或利益团体对房地产价格下跌的疑虑，相对而言减灾工作难以评估绩效，导致政府绝少将资源放在减灾，甚至刻意忽视危害的存在。是以，政府只能遇到地震谈防震，有水灾想治水，见招拆招。
综前所述，城市治理应考量整个城市的环境承载力、设施容受力，放弃容积奖励及移转的迷思，回归正常的都市计划控制。都市规划单位若果明智，也须积极思考整合灾害管理单位提出的灾害风险预警，面对现实，套叠都市层次的灾害潜势图资，作为引领未来都市发展的基础。落实到建筑层次，在现代科技技术发展下，结合对于地质、地形、灾害历史等的考量，区域适宜的对应建筑样式，适合的建物高度，都要有明确依据，才能引导未来建筑安全的发展。
从国家发展角度，大台北地区被赋予了太多任务，接受了太多资源，相对也磁吸更多人口进入。然而，这个城市已经过度饱和到，不敢思考灾害情境的问题。若一如文章开始的形容，台北市确实发生最严重的复合型灾害，警、消、搜救、医疗体系几乎可以确定完全无法应对，城市的公共服务能量也注定崩溃，随时从灾害进入“浩劫”等级。所以，这个城市必须思考“减法规划”，先纾解城市密度压力，进而善用规划工具，逐级处理，才有机会更有效的从前端因应灾害。
（王价巨，铭传大学建筑学系／研究所专任副教授）
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