如果北部的山腳斷層錯動，導致大規模地震，我們準備了嗎？
以最糟的狀況來模擬，台北的山腳斷層錯動，可能引發大屯山火山噴發、導致兩座鄰近核電廠的核子事故；而建築物大規模倒塌及大量人群疏散，可能癱瘓交通系統，間接導致整個台灣的政治經濟運作停擺。若真如此，這不僅僅是老舊建築物的問題，而是複合型災害的國安浩劫。
美濃地震一棟大樓倒塌，就已傾全台搜救隊之力救援，若真如營建署長所預估，換在台北可能有4000棟倒塌，如何搜救？所以，「防災」不只是災害管理或消防專業的任務；不該將生存機會，寄託在最後的救援。從空間規劃思考減災，是更前端的工作。
現行的空間規劃，顯然不願碰觸災害潛在風險的議題。這幾年，國家機器透過規劃設計工具，以土地換金流，以為「開發」就是「發展」。政府不斷擴大對自然空間的侵蝕，在不該開發的地方開發，該禁限建的不敢執行，該留給水的不留給水，危險地區還劃定都市計畫區闖關（例如此刻準備闖關的南投清境地區）。這些作為，造成自然環境崩壞，也帶來重大災害風險，讓整個社會付出沉重代價。這當中涉及許多層次的問題，本文聚焦在容積獎勵的浮濫，以及空間規劃欠缺系統性的防災意識：
浮濫容積之惡
首先，台灣城鄉發展的基本問題是：空間的「使用價值」被漠視，「交換價值」成為主要依循。現在的都市規劃、都市更新、重建議題，都強調重建後的價值計算，並以「容積獎勵」（允許增加建築物總樓板面積）作為誘因，加重了環境負擔與災害風險處置的困難。
「容積」是單位土地上法令允許興建的樓板面積，其是都市計畫土地使用分區的重要管制工具之一。在願景設定下，都市規劃者透過預估未來社會發展需求與人口規模，推算合理的空間量，以設定土地使用分區、建蔽率、容積率，並配置合理的公共設施，藉此維護居民的整體生活品質與滿足機能。
然而，近年空間規劃讓容積脫鉤加碼，各種「容積獎勵」浮濫，理由涵蓋：提供開放空間、特定開發規模、開發期程、綠建築、公益性設施、公共設施捐贈、綠美化維護、老人住宅、大眾捷運系統場站聯合開發、輻射屋或海砂屋改建、老舊中低公寓更新改建、創意性建築、防災效能等等。
加上「容積移轉機制」（也就是建商可以透過捐贈土地，將受捐土地的法定容積移轉到另一片土地，在後址蓋出更大體量的建築），成為地產逐利資本在都市計畫的限制外，創造額外利益的工具。再加上得不計入容積的諸多空間（例如公共服務空間），不斷失控地疊加着都市量體的尺度。
以建蔽率50%，容積率200%的住宅區為例，面積11,888平方公尺的土地，按照都市計畫原意，應該可以提供23,776平方公尺的容積。但是，加入各種獎勵、移轉及可免予計算之容積後，實設容積樓地板面積暴增至39,944平方公尺，整棟的總樓地板更高達74,386平方公尺。原本基準應為四層至五層的建築物，現在動輒成為24層大樓，總樓地板面積超過都市計畫預期量三倍，不僅建商獲得龐大利益，同時會帶入更多人口。
容積獎勵及容積移轉所增加的容積，本來就不屬於該地區，是計畫外的產物；因此相同的公共設施，將需要負擔更多人口，提供更多服務。這必然造成原有都市計畫服務水準下降；學校、道路承載、公園、安全維護、醫療設施等需求超出原有規劃，亦使得原本設定的人口密度、生活品質和機能面臨嚴苛的挑戰。
再者，法令規定：建物高度達50公尺需結構外審、達100公尺須送環境影響評估，卻經常可見49.9公尺、99.9公尺的提案，明顯規避審查。無法預期的容納人口、忽視土地承載力及設施容受力、刻意規避審查，再加上時有所聞的偷工減料等狀況，對災害防救更是莫大的挑戰。
防災取向的空間規劃
其次，危害地景（hazardscape）是台灣的常態。重視防災，就需要在空間規劃中，考慮到各種災害的情境，思考「如何與災害風險共存」。規劃者要謙卑面對自然，避免在高度災害風險的區位開發，不與水爭地、與土砂、地震拚耐力。同時，空間規劃必然因為人為活動介入不免影響地區脆弱度，甚至導致損害；這在空間規劃時也不能忽略。
因此防災和空間的結合，需回到「系統性」架構，在時空複合脈絡中處理。從長期戰略計畫，到各年度的執行計畫及管理；從原則性指導的上位計畫，到實質推動的細部計畫──不同層級的空間計畫，必須了解各個地方，在不同精度（尺度）下的災害類型與潛勢，考量可承受風險。
災害歷史與地區環境變遷，這些既有的資料及環境脈絡都是線索，也是環境對人類文明的重要回應；其暗示了過去錯誤的開發行為，可能造成的災害。所以，我們需要從每次教訓學習調整，將地質、結構、氣候等不同領域的研究調查，轉化作為土地使用類別訂定的基礎。
台灣的環境敏感區已累積大量研究成果，各類災害及潛勢、災害特性、災害發生的頻率及可能性都有大量的資料。應該針對不同境況設定，分析各種災害的危害度，結合城市風險承擔的能量，用以指導劃定「禁止、限制、可開發」等不同區域。從國土規劃、區域計畫、都市計畫，到建築管理逐級處理，所需要的圖資精度，就可能從1/50000 一路細緻到1/100。
在國土規劃層級，應分派各縣市發展方向及任務，有效指導各層級空間規劃，避免城市之間爭搶資源，為了搶搭諸如科學園區等政策，一窩蜂開發土地；甚至在不應開發的地方，破壞自然環境變成建地。在都市規劃層級，則應納入科技發展與災害潛勢考量，劃定土地使用強度與發展邊界，避免空間轉化過程（例如農地變更成建地，保護區變更成住宅區）中，都市體量尺度的急遽變遷，創建出新的、巨大的矛盾，也增加民眾不適和新的風險。
並非有災害潛勢的土地就不可使用，在都市層級，可以更精準的依照使用項目的安全需求，劃定不同的使用類別。每個層級沒有積極計劃應對措施，都是下一個層級的災害風險；次一個層級只是在不良的基礎上補救。沒有分別回應災害潛勢的狀態，來分配不同精度的土地使用，根本不可能降低災害衝擊。
如果重建或是都市更新，繼續在現行區域計畫及都市計畫下打轉，只從街廓或單一建築基地處理，寄望透過建築層次來減災，將永遠無解。建築只是空間處理層級的最末端，只能追究偷工減料或結構設計錯誤，根本不可能有效源頭處理。
台北應思考減法規劃
災害衝擊透過各種管道向社會擴散，影響政治、社會和經濟運作，也反映城市整體「脆弱度」。若無法從經驗學習，只會有更多教訓。然而，現行的空間規劃和防災都缺乏長期戰略構想，沒有情境想像力，只會從常時狀態來思考。
選舉政治，又經常令政治人物關注短期收益（選票）多於長期目標。因為政治壓力，政府繼續默許在活動斷層、洪水潛勢區，甚至是滯洪區的居住與商業行為；化工廠、工業區和住宅緊鄰，帶給都市社區極大的毒化物擴散風險。因為辨識災害，可能引發居民或利益團體對房地產價格下跌的疑慮，相對而言減災工作難以評估績效，導致政府絕少將資源放在減災，甚至刻意忽視危害的存在。是以，政府只能遇到地震談防震，有水災想治水，見招拆招。
綜前所述，城市治理應考量整個城市的環境承載力、設施容受力，放棄容積獎勵及移轉的迷思，回歸正常的都市計畫控制。都市規劃單位若果明智，也須積極思考整合災害管理單位提出的災害風險預警，面對現實，套疊都市層次的災害潛勢圖資，作為引領未來都市發展的基礎。落實到建築層次，在現代科技技術發展下，結合對於地質、地形、災害歷史等的考量，區域適宜的對應建築樣式，適合的建物高度，都要有明確依據，才能引導未來建築安全的發展。
從國家發展角度，大台北地區被賦予了太多任務，接受了太多資源，相對也磁吸更多人口進入。然而，這個城市已經過度飽和到，不敢思考災害情境的問題。若一如文章開始的形容，台北市確實發生最嚴重的複合型災害，警、消、搜救、醫療體系幾乎可以確定完全無法應對，城市的公共服務能量也註定崩潰，隨時從災害進入「浩劫」等級。所以，這個城市必須思考「減法規劃」，先紓解城市密度壓力，進而善用規劃工具，逐級處理，才有機會更有效的從前端因應災害。
（王价巨，銘傳大學建築學系／研究所專任副教授）
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