南台大地震 觀點

解影:從集集到美濃──震災牽連的政經脈絡

五則隨筆,我以九二一地震的歷史經驗為本,審視地震災難的「人禍」本質、搶救與重建工作所可能遇到的瓶頸,以及天災帶給我們對於制度變革的思考。


馬英九抵達台南災防中心指揮救災工作。攝:Stringer/REUTERS
馬英九抵達台南災防中心指揮救災工作。攝:Stringer/REUTERS

二月六日清晨的南台大震,改變了今年年節氣氛,也喚回十七年前九二一地震,以及其後三年在中區參與震後重建的記憶。五則隨筆,我以九二一地震的歷史經驗為本,審視地震災難的「人禍」本質、搶救與重建工作所可能遇到的瓶頸,以及天災帶給我們對於制度變革的思考。希望這次地震所帶來的衝擊,能夠變成台灣社會體質轉化的契機。

1. 從天災變人禍

地震,雖是位於地質敏感地區的台灣,常會有的自然現象,但是地震所造成的人員傷亡、物資損失,很大程度是人禍,不完全可歸咎於天災。

在九二一地震後,協助眾多「集合式住宅」大樓住戶、管委會爭取權益的社運團體「九二一大地震受災戶聯盟」(簡稱災盟),所發表的《921人禍根源之政治經濟學分析》,就以非常詳盡的分析指出:純粹從經濟面來說,台灣的住宅供應已經徹底市場化,成為資本開發與追逐暴利的新商品;從政治面上,地方政權則透過土地炒作、住宅興建及公共工程尋求「牟利」空間。這兩個面向相互為用,再加上金融資本的推波助瀾,大大小小的建設公司如雨後春筍般成立,紛紛進入房地產市場,尋求在短時間牟取最大暴利。

由於搶進房地產市場的建設公司多半以快速逐利為目標,加上房地產市場過熱,造成利潤率降低,因此種縮減成本、偷工減料的作法勢在必行。這無關乎良心道德,而是在資本累積利潤的無上命令,以及市場現實競爭壓力下必有的考量。其造成許多品質不良、無法充分應付台灣天然環境挑戰的建築;在頻繁的天災下,原本遮風蔽雨的家宅,遂成為造成重大傷亡的兇手。

遠在九二一地震之前,1997年「溫妮颱風」造成的汐止「林肯大郡」事件,問題即已顯現。但在經歷了十餘年後,付出上千條人命的傷亡,我們依然在這次206美濃地震中坍塌的樓房,看到一樣的問題在發生,一樣的結構在起作用。

縱使震災背後有如許多的人禍因素,但是根據九二一的歷史經驗,要在政治上或司法對這些災難製造者究責,簡直是難如登天。從政治上來說,透過土地投機炒作尋租,根本是台灣各地方政權維繫統治基礎的唯一法門;一般的市井小民,很難挑戰這樣龐大的利益網絡。而認真持續地追究其中的政治責任,也不會是檯面上藍綠政治人物想捅的馬蜂窩。

就司法而言,大部分建設公司複雜的金流、人脈以及經營權轉移,使得追究具有過失責任的廠商或負責人,非常困難。縱使社運團體曾提出「代位求償」概念,試圖透過政府介入進行法律解套。但在實務上,救難的黃金時刻 情緒慌亂、人馬雜沓,要冷靜細密地進行蒐證存檔,對住戶與司法機關都有困難。更不用說,在巨大的建築殘骸中尋找關鍵證據,所需要的專業技術與人力。

況且,集合式住宅多半住戶龐雜,形成共同意見十分困難。甚至在九二一地震的台中災區,還有棟大樓建商蓋到一半跑掉,住戶自己出資蓋完,卻又在地震時傾倒。如此複雜的興建過程,如何談責任歸屬?

台灣位於環太平洋地震帶,地震是必然的自然現象。然而,震災來襲時,大型建築物坍塌的罪魁禍首,卻是台灣以土地炒作為基礎的金權政治結構、官商逐利結構?

2. 善意帶來的地獄

西諺有云:「通往地獄之路是由善意鋪成的」,九二一地震災後初期,大量的救援物資以及金錢湧入災區,這些資源確實在某個程度上緩解了災區的困境,但是也在某些層面上也製造了新的災難。

特別是在農村地區,很多受災戶往往是經濟和社會地位上的弱勢者,大量慈善捐款的湧入,反而讓他們的生活受到新的威脅。有些生活在弱勢家庭中的未成年子女,因為父母在地震中罹難,卻又依法依理承受大量的補助,成為各方親戚爭奪收養的對象,不斷的目睹各種連續劇般的情節,在自己生活周遭上演。

即使是投入災區的救援物資,到震災的搶救期結束後,也變成了各個地方基層機關與社福團體燙手山芋。由於當初一開始並無針對所需物資的調查規劃,往往出現許多過剩或不必要的物資。另外一方面,外界捐贈物資金錢如何分配,也往往在熱心的駐地社福、社區工作人員,和地方居民的社會網絡之間,製造出緊張關係。

甚至包括「捐血」也可能也存在問題。由於血液並非能長期保存的物資,因此短時間內出現的大量超過醫療需要的血液,反而有可能造成後來血液不足的醫療資源困境。與此可類比的是,在九二一地震發生後的一兩年內,社會資源大量集中在地震災區,使得民間投入各個社福團體的資源減少,造成嚴重的社福資源排除。個人曾聽過若干福利團體,最後需靠借貸維繫。

重建是一條漫長的道路,需要政府和民間在災民經濟、社會、心理等層面上,給予長期而持續的關助。在一陣急驚風式的捐錢、捐血、送物資、當志工之後,台灣人未來想給予自己受難的同胞,多大、多久、多深的支持呢?

3. 重建做為空間改造契機

強烈地震雖然是場重大災難,但是往往也是都市空間改造的契機。台灣的都市計劃奠基於日治時代,共公布了74處的都市計劃,其中有25處是因應地震災後重建而制訂,其中規模最大的是在1935年「屯仔腳地震」(又稱;關刀山地震),一口氣公布了21個街庄的都市計劃。

在九二一地震之後,位於災區的台中、南投各鄉鎮,也依據「災後重建計畫工作綱領」進行各項重建,同時有許多優秀的建築師進入災區,協助設計災區學校,創造出不少得獎作品。而台中縣的石岡、東勢,南投的中寮等地,過去是社區運動思潮較少進入的地方,也因為災區重建團體的進入,開啟地方發展的新想像。有些參與災區重建工作的團體,之後長期停留在災區鄉鎮,投入了當地的農業、經濟重建工作──例如發展地方有機農業,建立小農的農業產銷平台、社區深度文化觀光產業等。

這次「206美濃地震」的災區主要是點狀的個別建築物受損,而不像屯仔腳地震、九二一地震那般是大範圍面積的損害。但是大批災民的安置遷移,以及受損建物的重建與否、重建方式,都在一定程度上會影響到整體都市空間的發展。特別是台南市做為五都之一,有否可能利用這次地震重建,展現古都新生的可能,尚待後續觀察。

4. 從重建變逐利

在進行九二一地震災後重建工作時,由於「集合式住宅」的公寓大樓,多半產權與所有人眾多,使得進行重建工作時意見難以整合,也不容易取得銀行融資。因此,1998年11月11日才公布施行的《都市更新條例》,遂成為協助集合式住宅災民重建家園的重要手段,並在地震重建過程中,針對重建家園所遇到的問題,透過舉辦研討會、制訂「臨門方案」等各種方式,進行理論和實踐上的補充修正。

諷刺的是,從2003年迄今,經歷過八次修正之後,曾經在九二一地震中協助災民重建家園的「都市更新」,卻在近年來成為新的社會政治災難:

地震防治、建築重建需要耗費極大的國家資源,因此「都市更新」的原意,在於透過「適當的」鼓勵資本參與,以減少住戶以及國家資源的投入。然而這個設計,卻讓土地資本找到尋租逐利的縫隙。

由於產權所有人複雜,都市更新條例採取了「有限度」否定個人私有財產權的機制。加上都更背後有國家的擔保與協助,以讓共識快速達成,卻讓整套制度,變成土地開發資本得以粗暴地排除弱勢者與少數不願配合者的手段。

以臺北市為例,在資本利潤率命令誘導下的「都市更新」,更新數量最多的地區,不是大量老舊房屋、狹窄巷弄充斥的新北市,或是臺北市大同、萬華等老舊社區。反而是地價正不斷上漲的大安、士林地區,各個都更案正如火如荼的進行,對都市內的少數族群、文化資產、空間紋理,進行著粗暴而無情的破壞。

這種彷若歷史的嘲諷般的變化,看在當初戮力改進「都市更新」方法,以讓九二一受災民眾能早日重建家園的工作者或倡議團體眼中,真是哭笑不得。由地震災後重建引動的都市空間再造過程,是試圖創造一個更宜人居住的城市,還是變成另外一個土地資本炒作的樂園?這裡面充滿著公權力與私人利益的拉扯,也考驗著執政者的眼界和企圖心。

5. 國家性質重構—邁向風險國家

在進入全球化的後現代時代,國家的合法性,越來越取決於管理「風險」的能力。所謂的風險管理並非只是提供安全保障,風險也非只涉及到經濟。例如:科學和技術發展造成的風險、食品安全造成的風險、乃至氣候變遷造成的風險,都是當前的政府理所當然要負擔進行調控,並研判其中的倫理問題的事項。

台灣處於一個多水患、颱風、地震等天然災害的地區,經濟上對國際貿易的依存度非常高,在國際政治上又夾在各個強權之間,對於風險管理的需要非常大。長久以來國家認同、憲政體制一直是台灣的政治議題討論的核心;直到這次的總統大選,關於修憲、制憲的討論都不時出現。但是從台灣所處的位置,以及人民日常生活的需求來看,如何改造國家體制,使其能夠負擔全球化體系下風險管理的需要,恐怕是更急迫的事。

近一點來看,從餿水油引發的食安問題、高雄氣爆,或全球氣候變遷引發的劇烈風災、水災,都是對人民生活立即產生重大影響,甚至在一定程度上,挑戰到執政合法性的風險事件。馬英九總統上任未久,劉兆玄內閣即因「莫拉克風災」處理不當而辭職下台,即為一例。而這些環境、經濟、社會的風險管理問題,又會因為全球化的運作,以及中國在世界體系中的政治、經濟位置,及其所產生的影響力,而變得更加複雜劇烈。

在台灣即將進行政黨輪替之際,發生美濃地震這樣巨大的災變,與其用古老的「天人感應說」來穿鑿附會,不如視為是台灣的國家機器必須改造的徵兆。期許新政府能更積極、主動、全面進行「風險管理」。台灣社會若能從這次災難中吸取教訓,那也不枉這一遭。

(解影,地方文史工作者,曾參與九二一地震災後重建工作)

台灣 南台大地震

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