觀點 香港革新論

區諾軒:選區劃界的公平問題

在區議會選舉的遊戲規則下,選區劃界可謂對現任議員來說相當致命。


從高處鳥瞰尖沙咀及灣仔。攝:林亦非/端傳媒
從高處鳥瞰尖沙咀及灣仔。攝:林亦非/端傳媒

社會科學告訴大家,世界沒有完全公平的制度,任何的安排總會有所傾側,何況不民主制度下的選舉,總會狐疑多少偏幫執政黨。香港的區議會選舉,公信力越來越受質疑,種票疑雲未散,即使建制派如何強調有人濫報,大量的輸入資料錯誤、虛構的登記地址以至燈柱、工地的登記個案始終是不爭事實;較少人留意的,反而是選區劃界,雖然我們從媒體報導看到如沙田乙明選區,相距甚遠的乙明村竟可與新公屋水泉澳村劃作一選區,但始終難以證明這是制度安排下的結果。我們的選區劃界,究竟締造着怎樣的效果?

不公改劃即使在美國也經常出現,何況選舉威權政體,執政陣營更有可能在制度設定上有利他們。如學者Ron Johnston分類,不公改劃特徵包括:不合比例(malapportionment):泛指選區人口比例差距太大,或是選區大小恰好劃至某派票倉,便造成不公平;改劃不公(gerrymandering):指改劃的範圍為執政黨度身訂造,選區劃界的結果使執政黨能夠贏取大部分席位,在野黨即使和執政黨的支持沒很大差距,也因劃界而所得議席較少;浪費、剩餘及有效選票:對執政黨來說,最佳的局面便是盡量在不同選區稍勝對手,不會出現個別選區大勝,大多選區稍敗的慘況,若改劃選區能有助選票分布,這改劃便是偏私於一方。(註一)

每屆改動四分之一選區

香港的故事不易說,根據選舉管理委員會的劃界準則,每個選區大約要符合17000人口基數(2015年為16964人),並只容許上下25%的偏差,不過以香港這樣的大都會來說,隨便一兩個屋苑便隨時滿足17000人口,選區範圍亦因此偏小、容易浮動,不夠一公里便隨時是一個選區,而25%人口增減大概相等於四千多人而已,香港大部分地方均屬城市,社區人口有這數目的流動並不罕見,使選區容易偏離標準。(註二)

除此之外,在規劃選區時,需符合「社區完整性」為準則。所謂根據「社區完整性」改劃選區是一個相當主觀的概念,而每區的民政專員在向選舉事務處提供意見時,有着相當關鍵的發言權力,選舉管理委員會的劃界報告更表明:「各區民政事務專員對轄區內各選區的社區特色、地方聯繫及實際發展等均有掌握,為選管會的劃界工作提供了甚有價值的意見」。如是者地區專員便在體制上成為影響劃界的過程中舉足輕重的角色。

因此,以人口為基準,看似公平的制度,實質令每屆牽涉調整的選區,大概也佔100個。今屆的區議會選舉,便牽涉修訂109區選區分界,佔議席總數約四分之一,雖然不是每一個選區的改動,都牽涉大幅度的人口改劃,未必嚴重影響地區形勢,但每屆這樣大的改動,無疑使不少選區勢力板塊遭受重整,形成相當的空間造成選舉不平等。

有關香港選區劃界的有系統研究不多,然而按黃鶴回教授的實證統計,得出泛民主派任區議員的選區,劃界頻率比建制派高得多。(註三)即使未確信政府在改劃時有否偏幫,甚或是個別民政專員有否就界定「社區聯繫」這樣主觀的概念上作偏私的意見,一個粗略的觀察是,建制派議員大多控制人口穩定的鄉郊選區,這些選區大多不會因人口變動改劃,相反,民主派控制的區議會選區大多於人口密集的區域,便較容易成為「開刀」的對象。

然後配合一些零散看到的個案,或可看到些蛛絲馬跡:舉例說在2003年民主派盤據的深水埗,2007年區議會選舉時任委任議員的郭振華首次參與直選,恰巧當屆在其擔任業委會的又一村便從原屬一區的「大坑東及又一村」獨立分割出來,有地區人士表示像是為其參與直選度身訂造;同時間南昌選區卻遭大執位,使民協的梁欐落敗,該區民建聯一口氣取得兩個議席。或許真的沒有關係,但改劃選區客觀的效果,的確影響該區建制派一屆多至少三席進帳。

如何影響選舉勝敗

而在區議會選舉的遊戲規則下,選區劃界可謂對現任議員來說相當致命。最近幾屆的區議會選舉數字說明,一名現任區議員不論黨派,通常有約80%可以連任,說明區議會選舉是相當有利現任的體制。若一名議員沒有很大的過錯,雖然未必有很大政績,但居民亦沒有很大的改變訴求的話,也會支持「過關」。而作為現任議員,不論在資源還是位置也有比在野大得多的優勢(incumbency advantage),造成連任率高的情形。

但若選區人口遽變,特別是遭遇改劃選區,便使現任議員再沒有優勢,與在野挑戰者站在較相近的起跑線競逐新的選民支持。如此一來,遭遇選區改劃的現任議員,便會使其連任受更大威脅。

泛民人才荒影響勝算

香港的選區改劃制度源於1980年代初期,當時區議會只以社區完整性作為劃定選區準則,被批評人口差別太大,容易造成票值不均,以致在1999年開始推行人口基數為本的規定。然而制度本身,仍因香港居住人口流動頻密的特質需每屆改劃約四分之一選區,如果議員代表更多的選民,改劃頻繁的問題本可大幅減少,毋須因改劃增加不公可能。

然而這種選區狹小、人口密度高的設定,對於資源豐厚的政黨建立組織及聯繫工作有利,選民也傾向關注屋苑小事,多於較寬闊的地區事務,究竟對哪派政黨有利,自是明顯。

因此,對於民主派來說,要在體制下把握競爭機會,追上現任議員的起跑線,理應物色新人到改劃的選區競逐議席,然而筆者在前線看到的是,建制派往往有條件派出人選服務,民主派反而較缺乏人選,投放相當時間與建制派競逐改劃了的選區。制度配合人的困局,使近兩屆的區議會選舉,越來越難競爭。

(區諾軒,中大政治與行政學系碩士、南區區議員)

延伸閱讀:

革新保港 民主自治 永續自治──香港前途宣言

《香港革新論》網站

註一:Johnston, Ron. "Manipulating maps and winning elections: measuring the impact of malapportionment and gerrymandering." Political Geography 21.1 (2002): 1-31.

註二:「2015年區議會選舉選區分界」,《選舉管理委員會》網頁

註三:Wong, Stan Hok-wui. ""Killing Me Softly": Undermining Opposition Parties by Gerrymandering in Competitive Authoritarian Regimes" Paper presented at the annual meeting of the Southern Political Science Association, The Hyatt Regency New Orleans, New Orleans, Louisiana, . 2014-12-10

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