评论|区诺轩:选区划界的公平问题

在区议会选举的游戏规则下,选区划界可谓对现任议员来说相当致命。
从高处鸟瞰尖沙咀及湾仔。

社会科学告诉大家,世界没有完全公平的制度,任何的安排总会有所倾侧,何况不民主制度下的选举,总会狐疑多少偏帮执政党。香港的区议会选举,公信力越来越受质疑,种票疑云未散,即使建制派如何强调有人滥报,大量的输入资料错误、虚构的登记地址以至灯柱、工地的登记个案始终是不争事实;较少人留意的,反而是选区划界,虽然我们从媒体报导看到如沙田乙明选区,相距甚远的乙明村竟可与新公屋水泉澳村划作一选区,但始终难以证明这是制度安排下的结果。我们的选区划界,究竟缔造着怎样的效果?

不公改划即使在美国也经常出现,何况选举威权政体,执政阵营更有可能在制度设定上有利他们。如学者Ron Johnston分类,不公改划特征包括:不合比例(malapportionment):泛指选区人口比例差距太大,或是选区大小恰好划至某派票仓,便造成不公平;改划不公(gerrymandering):指改划的范围为执政党度身订造,选区划界的结果使执政党能够赢取大部分席位,在野党即使和执政党的支持没很大差距,也因划界而所得议席较少;浪费、剩余及有效选票:对执政党来说,最佳的局面便是尽量在不同选区稍胜对手,不会出现个别选区大胜,大多选区稍败的惨况,若改划选区能有助选票分布,这改划便是偏私于一方。(注一)

每届改动四分之一选区

香港的故事不易说,根据选举管理委员会的划界准则,每个选区大约要符合17000人口基数(2015年为16964人),并只容许上下25%的偏差,不过以香港这样的大都会来说,随便一两个屋苑便随时满足17000人口,选区范围亦因此偏小、容易浮动,不够一公里便随时是一个选区,而25%人口增减大概相等于四千多人而已,香港大部分地方均属城市,社区人口有这数目的流动并不罕见,使选区容易偏离标准。(注二)

除此之外,在规划选区时,需符合“社区完整性”为准则。所谓根据“社区完整性”改划选区是一个相当主观的概念,而每区的民政专员在向选举事务处提供意见时,有着相当关键的发言权力,选举管理委员会的划界报告更表明:“各区民政事务专员对辖区内各选区的社区特色、地方联系及实际发展等均有掌握,为选管会的划界工作提供了甚有价值的意见”。如是者地区专员便在体制上成为影响划界的过程中举足轻重的角色。

因此,以人口为基准,看似公平的制度,实质令每届牵涉调整的选区,大概也占100个。今届的区议会选举,便牵涉修订109区选区分界,占议席总数约四分之一,虽然不是每一个选区的改动,都牵涉大幅度的人口改划,未必严重影响地区形势,但每届这样大的改动,无疑使不少选区势力板块遭受重整,形成相当的空间造成选举不平等。

有关香港选区划界的有系统研究不多,然而按黄鹤回教授的实证统计,得出泛民主派任区议员的选区,划界频率比建制派高得多。(注三)即使未确信政府在改划时有否偏帮,甚或是个别民政专员有否就界定“社区联系”这样主观的概念上作偏私的意见,一个粗略的观察是,建制派议员大多控制人口稳定的乡郊选区,这些选区大多不会因人口变动改划,相反,民主派控制的区议会选区大多于人口密集的区域,便较容易成为“开刀”的对象。

然后配合一些零散看到的个案,或可看到些蛛丝马迹:举例说在2003年民主派盘据的深水埗,2007年区议会选举时任委任议员的郭振华首次参与直选,恰巧当届在其担任业委会的又一村便从原属一区的“大坑东及又一村”独立分割出来,有地区人士表示像是为其参与直选度身订造;同时间南昌选区却遭大执位,使民协的梁欐落败,该区民建联一口气取得两个议席。或许真的没有关系,但改划选区客观的效果,的确影响该区建制派一届多至少三席进帐。

如何影响选举胜败

而在区议会选举的游戏规则下,选区划界可谓对现任议员来说相当致命。最近几届的区议会选举数字说明,一名现任区议员不论党派,通常有约80%可以连任,说明区议会选举是相当有利现任的体制。若一名议员没有很大的过错,虽然未必有很大政绩,但居民亦没有很大的改变诉求的话,也会支持“过关”。而作为现任议员,不论在资源还是位置也有比在野大得多的优势(incumbency advantage),造成连任率高的情形。

但若选区人口遽变,特别是遭遇改划选区,便使现任议员再没有优势,与在野挑战者站在较相近的起跑线竞逐新的选民支持。如此一来,遭遇选区改划的现任议员,便会使其连任受更大威胁。

泛民人才荒影响胜算

香港的选区改划制度源于1980年代初期,当时区议会只以社区完整性作为划定选区准则,被批评人口差别太大,容易造成票值不均,以致在1999年开始推行人口基数为本的规定。然而制度本身,仍因香港居住人口流动频密的特质需每届改划约四分之一选区,如果议员代表更多的选民,改划频繁的问题本可大幅减少,毋须因改划增加不公可能。

然而这种选区狭小、人口密度高的设定,对于资源丰厚的政党建立组织及联系工作有利,选民也倾向关注屋苑小事,多于较宽阔的地区事务,究竟对哪派政党有利,自是明显。

因此,对于民主派来说,要在体制下把握竞争机会,追上现任议员的起跑线,理应物色新人到改划的选区竞逐议席,然而笔者在前线看到的是,建制派往往有条件派出人选服务,民主派反而较缺乏人选,投放相当时间与建制派竞逐改划了的选区。制度配合人的困局,使近两届的区议会选举,越来越难竞争。

(区诺轩,中大政治与行政学系硕士、南区区议员)

延伸阅读:

革新保港 民主自治 永续自治──香港前途宣言

《香港革新论》网站

注一:Johnston, Ron. “Manipulating maps and winning elections: measuring the impact of malapportionment and gerrymandering.” Political Geography 21.1 (2002): 1-31.

注二:“2015年区议会选举选区分界”,《选举管理委员会》网页

注三:Wong, Stan Hok-wui. ““Killing Me Softly”: Undermining Opposition Parties by Gerrymandering in Competitive Authoritarian Regimes” Paper presented at the annual meeting of the Southern Political Science Association, The Hyatt Regency New Orleans, New Orleans, Louisiana, . 2014-12-10

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