大陸

覆巢:中國權利NGO生死劫(下)

中國政府管制思路驟然升級,權利倡導型NGO將迎來寒冬,過去十年的發展模式在未來基本不可能複製。


2009年12月12日,香港樂施會的義工在北京郊區一處已乾凅的河床樹立聖誕樹,呼籲中國政府關注氣候變化帶來的問題。攝:Grace Liang/REUTERS
2009年12月12日,香港樂施會的義工在北京郊區一處已乾凅的河床樹立聖誕樹,呼籲中國政府關注氣候變化帶來的問題。攝:Grace Liang/REUTERS

一網打盡——《境外非政府組織管理法》行將出台

「我想現在它還不會動手。」程淵説,他所在的廣州平機就是其中一家最近被調查的反歧視機構,「現在一家家抓人關機構成本太高,但等到新法出來,它説不定就把這些不順眼的機構一鍋端了。」

程淵説的是《境外非政府組織管理法》,這部在今年5月突然開始對其二審稿公開徵求意見的法律,被NGO工作者于方強形容為立法過程「非常詭異」。于方強在一篇文章中寫道:「它既不在12屆人大常委會的五年(2013-2018)立法規劃內,也不在2014年立法計劃內。等到常委會第二次審議過後,才被列入2015年立法計劃……它不但打破了人大常委會6年前確立的立法規則,還引發了其他一系列倒退。」

在6年前,人大常委會決定,初次審議的法律草案一般都會公開向社會徵求意見。過去6年來,人大常委會都遵守這一決定,但是《管理法》草案經過了初審,卻沒有公開草案全文。

于方強還指出,《管理法》是一部很「羞澀」的法律,不肯透露自己被提上日程的具體日期:「直到2015年3月,全國人大會議期間才正式回應説這部法律正在審議。這時已經是初審之後的第四個月了。也正是在初審期,它才突然躍上來年的立法清單。從產生立法的想法,到進入立法計劃,再到拿出草稿,最保守的估計也只用了不到一年的時間,效率之高令人驚歎!」

如此的高效率,使得慣於與不合理政策博弈的權利NGO們都紛紛表示「看這樣子攔是攔不下來了」,只能各謀生路。

在中國大陸,很少國內基金會願意資助權利倡導工作,一方面是國內公益圈以服務類工作為主而權利意識尚淺,另一方面也擔心倡導工作「與政府作對」的性質會為自身帶來麻煩。國內企業家有了王功權的前車之鑑,更不敢輕舉妄動。因此,絕大多數權利倡導NGO的資金來源都是境外基金會。

然而根據《管理法》的二審稿,國內權利倡導NGO的主要資助方幾乎可以被一網打盡。

《管理法》要求所有在中國大陸「活動」的境外NGO都必須登記代表機構或申請臨時活動許可證,而兩者的手續都非常繁複,要求甚高。比如,要登記代表機構的境外NGO都必須找到自己的「業務主管」部門,每年的項目內容和資金使用都需要業務主管批准,在中國招聘工作人員和志願者都必須委託中方外事部門辦理,聘請的外國工作人員也不能超過員工總數的50%;如果不登記代表機構,就需要申請臨時活動許可證,許可證每年必須重新申請,開展活動必須找到中方合作機構,而且同樣要有業務主管,並將活動內容和資金等情況報批准,活動結束也要提交報告。

即使成功登記代表機構或取得許可證的境外NGO,也不得資助「政治活動」或者違反「公序良俗」的活動,至於兩者定義為何,則是一個啞謎。

多名權利NGO負責人在受訪時提到:都是普京帶了壞頭。黃凱平則在評價俄羅斯剛出台的《不受歡迎組織法》時説:「俄羅斯搞的是黑名單,中國準備玩的是白名單。」現在資助中國權利倡導NGO的境外基金會早有諸多跡象證明已被列為「境外反華勢力」,恐怕進不了白名單。

比如法律援助機構的主要資助者美國律師協會(ABA)已有外國工作人員被拒絕入境或拒批簽證,制度改革類項目的主要資助者開放社會基金(OSF)和美國國家民主基金(NED),更是警察重點偵查的「高敏感資金」,這些機構被權利NGO工作者公認不可能獲得許可。

就連在中國開展工作多年的香港樂施會和福特基金會,都有受資助機構被警方明令禁止與之合作,甚至要求負責人寫下保證書。此類機構即使能申請到許可,也會在資助權利工作上更為謹慎,以免觸怒中國官方。

中國慈善聯合會、NGOCN、 中國發展簡報在5月聯合發起了一次針對《管理法》二審稿的問卷調查,這份問卷在公開發布徵集填寫後,據悉受到來自公安部的警告,不得將調查結果公開。筆者通過特殊渠道看到了調查結果:448名受訪的國內NGO工作者中,有超過7成人認為《管理法》的出台會對所在的組織產生負面影響,而對受訪的177名境外NGO工作者來説,認為有負面影響的比例升至近8成,其中認為負面影響「非常大」的有44%。

面對國際機構及各國使館的負面聲浪,7月25日,在華境外非政府組織進座談會在上海召開,國家安全委員會祕書長、公安部部長郭聲琨主持會議並表示:中國政府歡迎和支持境外非政府組織來華髮展。然而NGO業者普遍評價,國安委要人來主持會議本身就是敵意的表現,對業界的「敲打」意味明顯,資深NGO工作者、觀察者姚遙將此次會議的喊話調侃為:「你過來!我保證不打死你。」

在傳知行案中,北京市公安局在提交給檢察院的起訴意見書裏不厭其煩地列出了給傳知行提供資助的各種境外組織:「德國博爾、諾曼、美國CIPE、加拿大PI等境外基金會、非政府組織和美國使館」。有分析人士認為,這是為了調動民眾的民族主義情緒。

但是接受境外資助本身並不是犯罪,於是起訴書上又寫道:「郭玉閃、何正軍負責將調研報告、文集非法印製成書籍並進行發放,2007年至2014年傳知行社會經濟諮詢有限公司印製非法出版物、圖書一萬九千餘冊。」然而印刷資料免費發放,要構成「非法經營罪」仍然貽笑大方,因為並沒有「經營」行為。

「以前治NGO的人一般都會用非法經營罪,但這用得很牽強,不順手,因為NGO是非盈利機構。」程淵説,「但是新法出台以後,光是拿了境外機構的錢就是違法。」

《管理法(二審稿)》規定:「中國境內個人、法人或者其他組織不得接受未登記代表機構、未取得臨時活動許可的境外非政府組織的委託、資助,代理或者變相代理境外非政府組織開展活動。」

「我最近想來想去都覺得沒有辦法。」郭彬憂心忡忡,他的機構廣州眾一行也在女權案後被工商局調查了,「或者説不是沒有辦法,而是時間不夠了。」根據人大常委會立法三審通過的規定,《管理法》最快今年10月左右就可出台。

程淵則認為《管理法》的法律文本本身是很粗糙的,真想要規避其實不是難事,但他也坦言:「關鍵是已經盯着你了就麻煩了。」

「這個法最壞的地方是它根本不會真的執行,而是將所有人都置於非法的狀態,選擇性執法,聽話的不會管你,不聽話的就可以對付你。」本身是律師、同時是公益法律機構深圳衡平的負責人的黃雪濤説道,但她對未來顯得很淡定:「首先可以發展國內籌資的能力,其次可以去組織化,我們就算沒有一個辦公室,開會就一起去咖啡館,有什麼不可以呢?機構的牌子其實並不重要。」她説,「就算是進去了又怎麼樣呢,總是會有犧牲的,重要的是這些事情會一直有人做下去。」

國安模式——再無權利倡導NGO?

公盟、傳知行、益仁平三家機構,都對自己的做事、表達方式有着謹慎而明確的選擇,只是選擇的結果各不相同:公盟有着鮮明的政治立場和政治訴求,積極介入種種受關注的公共事件,使用的話語和方法多為直接的政治控訴和街頭抗議;傳知行通過公共政策研究和組織講座表達自己的觀點和立場,基本不使用街頭行動的倡導方式,但受創始人的個人影響不時參與公共事件;益仁平專注於反歧視議題,只使用建設性的和法律的話語進行表達,不主動參與熱點公共事件,但對於採用街頭舉牌和行為藝術並不忌諱。

它們在權利倡導NGO的光譜上處於截然不同的位置,所象徵的意義和承擔政治風險程度也因此各異。

郭彬説:「公盟在過去所做的努力,可能很多人都不一定贊同,但很多人都覺得公盟在整個公民社會的生態裏面它的角色是誰都替代不了的,頂高天花板的角色。如果公盟倒了,那就傳知行了,傳知行倒了,就益仁平了。基本上大家都很清楚就是這樣的態勢,現在就是脣亡齒寒。」一語成讖,郭彬在作此斷言不久即遭刑拘,他的機構也受到毀滅性打擊。

「益仁平要是倒了就基本沒什麼空間了,益仁平有很多很多政治紅線和天花板的考慮,基本上是按照對手的規則在玩的,」郭彬曾在益仁平工作過數年,「如果對手自己制定出這樣的規則,它都不願意跟我們玩了,那就真是沒什麼好説的了。」

雖説是處於光譜上的不同位置,也確實是「按順序」被消滅的,但三家機構的「死亡時間」前後也不過相差一兩年。「在過去這些策略和紅線的區分可能是有一定意義的,會帶來生存空間的不同,像公盟就一直被看得很死,益仁平還能有一定的空間,主流媒體也可以報道,但是大的打擊管控一來,都是一樣的。」與公盟和益仁平的都有過合作的李方平説。

一位要求匿名的資深體制內觀察者認為,近年來對權利NGO的全面打擊來自於管治思路的根本變化:「如果大家還認為我們處在警察維穩的狀態下,那就錯了,習近平的觀點是用國家安全的概念取代了維穩。安全跟維穩的區別在哪裏呢?維穩是地方的事情,地方政府負有責任,我這個地方不要有抗議、遊行、上訪,所以有些NGO要做事又比較弱小,我就只管打壓你。那什麼叫做安全的概念?首先就是把權力收歸中央,因為什麼影響國家安全,根本就不是地方能解釋的,而是中央或者一個特殊的機構來解釋。」

這位觀察者認為,過去在維穩體制下,民間力量包括權利NGO是可以跟地方管治者達成協議的。地方官員或警察為了維穩,對於有談判能力者可以給予一定的渡讓,而換得事情不再發酵。而現在權利NGO的事情擺在什麼位置,不是基層的直接管治者可以決定,也不是NGO的實際行為決定,「過去的所有模糊空間都被剝奪,上收。你怎麼危害國家安全了?解釋權在中央,不在地方,所以跟基層警察的溝通現在已經完全沒有意義。」他説,「你跟他講法律或者過硬的證據已經沒有用,『我就是告訴你事情現在是這麼做的』。形勢比大家想象的還有嚴重得多。」

至於管制思路驟然升級的原因,分析者普遍提及共產政權對「顏色革命」恐懼,近年關於境外NGO在獨聯體國家醖釀顏色革命的相關研究也的確陡增。姚遙的看法不盡相同:「我覺得現在已經超越顏色革命,因為對顏色革命主要是一種防範的態度,但現在已經不是防範的問題,是要準備保持政權永久統治而開始重新建構政權結構。」

「只要是涉及到權利發展,在中國這種國家就一定涉及到政治,對權利的限制就來自政治體制。你想擴大你的權利範圍,最後就會衝擊政治體制。」姚遙説,「很多做具體議題的人不一定自覺參與到政治轉型和顏色革命中,但根本上總是會對體制形成威脅的。共產黨其實非常清楚這一點。」

匿名體制內觀察者則提到,台灣的「太陽花」運動和香港佔中給了政權極大的刺激。

姚遙對國安思維之下,當局對整個NGO生態的管治方式做了總結,主要方式有三:一是定點清除,對於公盟、傳知行和北京益仁平採用的都是這種方式;二是是釜底抽薪,通過《境外非政府組織管理法》斬斷「非我族類」的NGO的資金來源;最後是全面滲透,通過大規模的政府購買服務,和要求NGO內部成立黨組織,全面將NGO變成GONGO(政府組織的非政府組織)。

權利倡導型NGO將迎來寒冬,過去十年的發展模式在未來基本不可能複製,這在權利工作者內部幾乎已經形成共識。

但在姚遙看來這不見得完全是壞事,一方面權利NGO過去十年的耕耘成果不可能完全倒退無形,它們帶來了各個群體權利意識的形成和權利話語的使用,這就給了未來抗爭發生的土壤,許多理想青年也通過NGO有過初步的社運實踐,將來更有可能留在運動中;另一方面他認為權利NGO已經完全項目化,事實上對激進力量形成排斥,「當NGO存在的時候壟斷了資源和話語,如今打成原子化、碎片化以後,可能會對民間社會的行動能力、激進化帶來刺激。」

「組織化程度越低的時候,激進程度越高,從來都是這樣。」姚遙認為,這種激進化的可能將使整體改變的爆發點進一步迫近。

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