特首選戰 觀點 一國兩制

林朝暉、吳舒景:重思特首定位

特首中間人角色的消退,加上本地政治網絡的崛起,使得香港政壇錯綜複雜。


2012年3月23日,香港大學民意研究計劃就特首選舉舉行全民投票。圖為市民在票站外排隊等候投票。攝:Bobby Yip/REUTERS

中央治港是通過《基本法》、行政長官和中聯辦三大「抓手」。上文筆者提到,基本法是中央政府治理香港的重要依據,它清晰刻劃出中央政府和特區政府的權責關係,讓中港兩地能夠按章辦事。

隨着國內制度日益完善,中國正從「人治」向「法治」方向邁進。三中全會後,部分省市試行了司法人員的薪酬、編制獨立於行政機關的公務員架構以外,而四中全會更提出依法治國的執政理念。不過,中國仍需時間來沉澱依法辦事、按程序辦事等法治本義。在基本法草擬過程中,尚處於人治過度階段的中國,又何以放手完全讓「港人治港、高度自治」呢?

基於人治假設的實際任命權

基於上世紀中國的歷史條件,原來的行政長官定位具有一定的人治意味。正如上篇述及,由於港英時期以總督強勢管治的行政主導恆之有效,當時中央領導人認為這種做法可直接借鑑。所以,當我們回顧基本法草擬委員會的有關文獻及講話時,可以發現當時的中央領導人相信,只要行政長官是中央和港人的合意人選;加上行政主導體制充分賦予行政長官與特區政府的立法權力的前提下,中央只需把守特首人選的關口,香港便不會出什麼亂子。而要把關特首人選的制度化方式,便是今天基本法訂明中央政府對候任行政長官具有實際效力的任命權。

行政長官的任命權與中央一國兩制的初步構想相脗合。有別於聯邦制、邦聯制等地方政府授權中央政府管治權的配置關係,國家通過《憲法》第31條合法授權設立特別行政區,並為基本法提供法理依據,這是一種建基於單一制國家體制的獨特憲政安排。與之一致,在北京當局的理解中,行政長官的管治權力和合法性來源是來自於中央政府,而非香港本地選舉。選舉只是一種人選產生的形式,而非授權過程。基於這種邏輯,中央以及建制派回歸後多次強調中央有任命行政長官的實權,與不少香港市民和泛民主派視特首任命權名存實亡的設想截然不同。   中央政府對特首任命權無疑是符合憲法的法理邏輯,卻難以解決政治現實和市民認知差異上存在的根本問題。由於市民投票選出特首的過程本身就是人民意志的體現,倘若中央政府卻於此時不予任命,便與人民對立無異。回歸後,中央政府和國內學者政制討論中已察覺這種矛盾的存在,因此只好同時確保前門 (參選階段)至後門(候選階段)的人選都是符合中央的意願的。「白票守尾門」的設計絕不會被採納的關鍵原因,也是避免中央政府和市民之間在選舉中產生對立關係,與之同理。

特首角色的嬗變與本地政治網絡的崛起

行政長官是特區政府的第一把手,充當中央政府和香港社會之間的橋樑角色。基於中央政府把關特首的管治思路,向中央政府問責的行政長官,既接收中央政府對特區下達的政令,也同時也向中央轉達香港的政事民情。第一屆特首董建華的中間人角色尤為明顯,當時中央政府在特區管治上極為倚重於董先生,議案由特區政府自行爭取各界支持,建制陣營也以董先生馬首是瞻,訴求從不繞過特首而直接上呈中央。   特首的中間人角色起着政治緩衝的作用,但近年其作用已大為削弱。早年中央與香港社會間是以特首作連接點,當特區政府出現重大管治失誤時,中央只需按基本法規定的既定程序重新選出一名本地屬意人選便能應對管治危機。然而,自2003年董先生卸任、中央調整治港思路以後,特首不再是中央管治香港的唯一「抓手」,而權力也相應地流失於各政治勢力和機構中。也正由於權力的流失,建制和商界可利用其政治網絡(註:與基於穩定的共同政治目標而合作的政治聯盟(Political alliance)有所不同,政治網絡(Policy network)是一種跨越政府和不同社會組織邊界,以協商及討價還價爭取各自利益的耦合),繞過特首直接與北京當局聯繫來影響香港政策制訂過程。在政治網絡的影響下,當特區陷入管治危機時,行政長官的中間人角色便會形同虛設。

特首中間人角色的消退,加上本地政治網絡的崛起,也使得香港政壇錯綜複雜。為了穩定大局,中央政府加大投入對港部門的資源,在人事上也有相應的擴編,導致中央官員與本地利益集團交接趨多,決策顧忌漸增,容易出現誤判和偏袒。特首的領導地位被不同政治參與者所削弱,加上香港本地的利益網本來就與內地相互交織,因此香港本地的官員和政治勢力可因勢利導,有時甚至為了達到目的不擇手段,作出獻媚、行賄等越軌行為,僅從前政務司和前廉政專員的貪污案例便可見一斑。而由於香港在國際政治、國內政治上也具有特殊意義,中央政府生怕主事香港的中央官員被外國勢力收買亦加以設防。

在現有的制度設置下,行政長官儼然是政壇上的孤家寡人。沒有政黨背景的特首缺乏穩定政治聯盟支持,在需要通過具爭議性的議案時,政府經常花費大量資源進行游說工作,不然的話便需向利益集團妥協。為了擺脫既得利益集團的枷鎖,各屆特首絞盡腦汁,但仍難大有所為。例如擅長協調各黨派的上屆特首,其任內通過的政策基本是短期的小修小補型政策,這些政策對治理住房、貧困問題等結構性問題於事無補;而敢於挑戰既得利益力量的現屆特首,其政策則因缺少忠實盟友支持而一一告終。

明確特首新定位   消減中央顧慮

順應新形勢發展,行政長官的政治作用與草擬基本法時的原型大有不同。早期以行政長官為中心的行政主導構想,使得中央政府對香港管治極為倚重於可靠的特首,因而緊緊把住人選關口。但多屆特首實踐證明,基於香港複雜利益網絡的政治現實,行政長官需要時常協調不同階層及政治勢力的利益,「大而有為」的威權主義強勢領導思路,在當下管治環境顯然是行不通的。值得我們深思往後行政長官在國家和香港政治之中的定位問題。

顯然,行政長官要敢於向各既得利益開刀的強勢領導人,同時又要成為協調各界的協調者,這兩種角色之間具有根本矛盾。沒有穩定的政黨支持下,政府要在盤根錯節的政治網絡中與利益集團周旋,以落實長遠的利民政策,一種可行的思路是將特首這兩種角色分開,由代表全港市民的特首繼續履行中央與香港社會之間的橋樑角色,博採眾議,而特首委任立法會中的多數黨派黨魁為副特首或政務司長作強勢執行者,力排眾議。

此外,為了排解中央對特首人選的顧慮,香港方面也不應袖手旁觀。香港可以自行在本地選舉法上立法,規定行政長官不得收取國外資金、不得參與恐怖主義及危害國家安全的活動,詳細規定由本地審議制定。在中央政府專責部門提供搜證支持工作下,香港執法部門配合本地司法機關,公正而嚴格地執行這些規定。相信這樣做,中央毋須再為國家安全問題而拒絕開放選舉權,而香港本地作為執法一方也沒有理由指摘國家安全是中央打壓政治反對派的工具。

「一國兩制」尚有很多空白的課題亟需解決,豆萁相煎絕不是出路。中央對港政策的制訂背後,往往涉及諸多考慮因素。純粹指斥當權者獨裁、保守是很容易的,但是當面對制度實施、潛在風險或兩地民眾認同等問題,這些簡單是非道德判斷便顯得相當無力。當前香港有不少「一國兩制」的政治議題,急需香港與內地青年一代,以認真、求真、務實的態度去共同探求出路。中央與地方管治力量之間的同室操戈實為下策。當下要縮窄兩地之間的認知差距,亟需要我們彼此換位思考,赤誠相待。

(中央政府的治港方略系列四之三)

(林朝暉,北京港澳學人研究中心研究員、前學聯副秘書長;吳舒景,北京港澳學人研究中心研究員、企業諮詢顧問)

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