一張年僅三歲敘利亞兒童艾蘭遇難的照片，令歐洲國家對難民問題出現了微妙的變化。繼德國宣布暫時開放邊境予來自敘利亞的申請庇護者後，早前抗拒接納更多難民的英國在網上聯署超過十萬的情況下，首相卡梅倫宣布將接納「數以千計」的敘國難民來英。然而，歐洲社會至今對於處理移民問題仍未有統一的回應︰當芬蘭總理願意以自己的私人住宅招待難民同時，執政聯盟內的右翼團體芬蘭人黨（Finns Party）並對此不為已甚；當歐洲期望歐盟執委會可提出有效政策回應移民問題，匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）卻是這並非歐洲問題而是德國問題，似是暗示匈牙利不會支持新的歐洲共同庇護政策。
誠如早前所言，歐洲各國面對一個艱難的決定︰歐盟一方面只可被動地回應來自北非及中東的移民及難民潮，另一方面即使改革也難以完全消除移民潮所帶來的衝擊。根據聯合國難民署的估計，今明兩年將有85萬人經地中海到歐洲尋求政治庇護，過去8個月亦已有36.6萬人進入歐洲。即使有指歐盟將早前提出成員國共同承擔的安置配額由4萬人大幅增加至16萬人，面對如此浪潮亦不過是杯水車薪而已。此外，一次性的捐助也許容易，但當可見的將來下北非及中東的移民及難民潮難以解決，國家以及公民社會是否持續地介入，還是回到「各家自掃門前雪」，不少國際人道災難的善後工作或可作參考。因此，討論的重點不應集中在這些慘情畫面及數字，而是如何有效處理問題。
借歐洲問題強化全球治理制度
面對如此大規模的移民潮及難民潮，英國財相歐思邦（George Osborne）提出要徹底解決問題，或須考慮是否加入空襲伊斯蘭國行列，藉打擊伊斯蘭國以重建當地秩序，好讓申請庇護者可以盡早回家。而面對不斷湧入的移民，國際社會開始質疑部分海灣國家並沒有接受來自敘利亞地區的申請庇護者。台灣有民眾在網上媒體組織「全球難民日」（註︰聯合國的世界難民日（World Refugee Day）為每年的6月20日），鼓勵各地有心人到美國駐當地代表示威，藉以向美國施壓令其介入事件及停止對敘利亞空襲。
學者Joseph H. Carens提出移民問題及難民潮背後是人權問題及主權國家制度對普世人權的扭曲，而人口自由流動是天賦人權的一環，因此國際社會應該全面開放邊境而容讓移民擇地而居。如果以這樣的進路出發，理論上所有國家均不能獨善其身，有道德責任接濟敘利亞難民甚或是接受每一個移民。即使不用以政府方式處理難民問題，諸如由各地私人富豪或是網上眾籌的方式收購無人島並交由聯合國難民署管理，作為不同難民/移民的中轉站，以等候資格甄別及難民安置程序，也不失為一個治標的方法。假如能有效透過上述問題強化全球治理制度，也算是難民問題的正面影響。
難民問題勢成歐盟改革藥引
另一方面，假如我們認為這是已發展國家的責任，或是因着地理位置的關係歐洲理應承擔第一道防線，接下來的問題就是歐洲如何為問題尋找出路。歐盟執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）剛公布的「歐情咨文」總結當下歐盟面對的問題是︰「愧當歐洲，難稱團結。」（There is not enough Europe in this Union, and there is not enough Union in this Union）。容克提出在現時的緊急重新安置框架上建立永久的配額政策，放寬等候甄別期間庇護申請者的工作權利，要求成員國重新審視國內社會福利及融入政策，強化合法移民渠道及邊境管理，並調動資源成立緊急信託基金（Emergency Trust Fund）等，均顯示歐盟執委會希望透過是次危機，進一步增加歐盟執委會作為超國家組織的權限，將以往只重視發展歐洲共同市場的歐盟轉化為歐洲公共資源再分配的歐盟。
當然，讓歐盟執委會涉獵以往屬於主權國家主導的內政及司法領域（Justice and Home Affairs）必然面對疑歐國家的阻力。但正如研究歐盟整合的學者Brigid Laffan指出，歐盟整合從來不是一本通書看到老，以往學界強調新功能主義（neo-functionalism）是歐盟整合的理論基礎，但實際上歐盟能走到今天是一場實驗，透過不斷地在「危機──回應」的無間輪迴中成長︰二戰令歐洲國家嘗試實踐哲學家康德（Immanuel Kant）提出的「永久和平」學說，非殖化浪潮令英國選擇歐洲共同市場為英聯邦市場的另一替代機制，南斯拉夫內戰令歐盟反思外交政策的重要，歐債問題令歐盟建立財金聯盟式的歐洲穩定機制（European Stability Mechanism）。事實上，歐盟面對的問題換上了其他主權國家也不能有效處理，而歐盟的應變能力與聯合國這些政府間組織比較下亦略勝一籌，但在國際政治框架只有主權國家及政府間平台兩個面向的今天，歐盟所獲得的評價只有「危機」而已。
（陳偉信，香港中文大學社會科學院講師）
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