一张年仅三岁叙利亚儿童艾兰遇难的照片，令欧洲国家对难民问题出现了微妙的变化。继德国宣布暂时开放边境予来自叙利亚的申请庇护者后，早前抗拒接纳更多难民的英国在网上联署超过十万的情况下，首相卡梅伦宣布将接纳“数以千计”的叙国难民来英。然而，欧洲社会至今对于处理移民问题仍未有统一的回应︰当芬兰总理愿意以自己的私人住宅招待难民同时，执政联盟内的右翼团体芬兰人党（Finns Party）并对此不为已甚；当欧洲期望欧盟执委会可提出有效政策回应移民问题，匈牙利总理奥班（Viktor Orbán）却是这并非欧洲问题而是德国问题，似是暗示匈牙利不会支持新的欧洲共同庇护政策。
诚如早前所言，欧洲各国面对一个艰难的决定︰欧盟一方面只可被动地回应来自北非及中东的移民及难民潮，另一方面即使改革也难以完全消除移民潮所带来的冲击。根据联合国难民署的估计，今明两年将有85万人经地中海到欧洲寻求政治庇护，过去8个月亦已有36.6万人进入欧洲。即使有指欧盟将早前提出成员国共同承担的安置配额由4万人大幅增加至16万人，面对如此浪潮亦不过是杯水车薪而已。此外，一次性的捐助也许容易，但当可见的将来下北非及中东的移民及难民潮难以解决，国家以及公民社会是否持续地介入，还是回到“各家自扫门前雪”，不少国际人道灾难的善后工作或可作参考。因此，讨论的重点不应集中在这些惨情画面及数字，而是如何有效处理问题。
借欧洲问题强化全球治理制度
面对如此大规模的移民潮及难民潮，英国财相欧思邦（George Osborne）提出要彻底解决问题，或须考虑是否加入空袭伊斯兰国行列，借打击伊斯兰国以重建当地秩序，好让申请庇护者可以尽早回家。而面对不断涌入的移民，国际社会开始质疑部分海湾国家并没有接受来自叙利亚地区的申请庇护者。台湾有民众在网上媒体组织“全球难民日”（注︰联合国的世界难民日（World Refugee Day）为每年的6月20日），鼓励各地有心人到美国驻当地代表示威，借以向美国施压令其介入事件及停止对叙利亚空袭。
学者Joseph H. Carens提出移民问题及难民潮背后是人权问题及主权国家制度对普世人权的扭曲，而人口自由流动是天赋人权的一环，因此国际社会应该全面开放边境而容让移民择地而居。如果以这样的进路出发，理论上所有国家均不能独善其身，有道德责任接济叙利亚难民甚或是接受每一个移民。即使不用以政府方式处理难民问题，诸如由各地私人富豪或是网上众筹的方式收购无人岛并交由联合国难民署管理，作为不同难民/移民的中转站，以等候资格甄别及难民安置程序，也不失为一个治标的方法。假如能有效透过上述问题强化全球治理制度，也算是难民问题的正面影响。
难民问题势成欧盟改革药引
另一方面，假如我们认为这是已发展国家的责任，或是因着地理位置的关系欧洲理应承担第一道防线，接下来的问题就是欧洲如何为问题寻找出路。欧盟执委会主席容克（Jean-Claude Juncker）刚公布的“欧情咨文”总结当下欧盟面对的问题是︰“愧当欧洲，难称团结。”（There is not enough Europe in this Union, and there is not enough Union in this Union）。容克提出在现时的紧急重新安置框架上建立永久的配额政策，放宽等候甄别期间庇护申请者的工作权利，要求成员国重新审视国内社会福利及融入政策，强化合法移民渠道及边境管理，并调动资源成立紧急信托基金（Emergency Trust Fund）等，均显示欧盟执委会希望透过是次危机，进一步增加欧盟执委会作为超国家组织的权限，将以往只重视发展欧洲共同市场的欧盟转化为欧洲公共资源再分配的欧盟。
当然，让欧盟执委会涉猎以往属于主权国家主导的内政及司法领域（Justice and Home Affairs）必然面对疑欧国家的阻力。但正如研究欧盟整合的学者Brigid Laffan指出，欧盟整合从来不是一本通书看到老，以往学界强调新功能主义（neo-functionalism）是欧盟整合的理论基础，但实际上欧盟能走到今天是一场实验，透过不断地在“危机──回应”的无间轮回中成长︰二战令欧洲国家尝试实践哲学家康德（Immanuel Kant）提出的“永久和平”学说，非殖化浪潮令英国选择欧洲共同市场为英联邦市场的另一替代机制，南斯拉夫内战令欧盟反思外交政策的重要，欧债问题令欧盟建立财金联盟式的欧洲稳定机制（European Stability Mechanism）。事实上，欧盟面对的问题换上了其他主权国家也不能有效处理，而欧盟的应变能力与联合国这些政府间组织比较下亦略胜一筹，但在国际政治框架只有主权国家及政府间平台两个面向的今天，欧盟所获得的评价只有“危机”而已。
（陈伟信，香港中文大学社会科学院讲师）
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