印緬邊境的火藥箱：緬甸難民潮如何成為中印角力的地緣政治難題？

「如果能繼續在緬甸求學，而不是逃到印度，我希望未來能成為護士。」18歲的欽族女孩梅麗雅桑（Mayliyasan）眨著靈動的眼睛，臉頰上塗著緬甸傳統防曬護膚品「檀娜卡」（Thanaka），她已經在西梅難民營滯留超過1年。

記者在2023年5月初，進入印度東北方米佐拉姆邦的「西梅難民營」（Sihhmui Camp）。這個位於印度米佐拉姆邦（Mizoram State）首府艾藻爾（Aizawl）郊區的難民營，自2021年緬甸軍事強人敏昂萊（Min Aung Hlaing）發動政變後，就收容了140名難民。

2021年2月1日政變前，「緬甸難民」主要讓人聯想到緬甸羅興亞人（Rakhine／Rohingya）。第一波緬甸難民潮是2015年，25,000多名羅興亞難民搭乘擁擠骯髒的船隻，穿越印度洋前往馬來西亞等國，因受困海上而為世人所知；第二波難民潮發生於2016至2017年間，羅興亞人世居的緬甸若開邦（Rakhine State），爆發武裝衝突與種族屠殺，大批難民逃向鄰國孟加拉；截至2023年5月，已有93萬名羅興亞難民滯留孟加拉難民營。

但現時緬甸難民已不止羅興亞人。2021年緬甸政變後，全國各地對抗軍政府的內戰，造成境內不分種族，超過149萬人流離失所，或流亡鄰國。根據聯合國難民署統計，自政變發生至今年5月1日，88,300人逃至鄰國，其中超過4萬名欽族（Chin）難民逃至相鄰的印度米佐拉姆邦（Mizoram）。

印度與緬甸之間長達1,600公里的國境，緬甸難民因內戰與空襲益發劇烈，一波波逃向印度。儘管印度政府一再重申，印度不是1951年《聯合國難民公約》，亦非 1967 年《關於難民地位議定書》的簽署國，邦政府無權授予「任何外國人難民身份」，要求當地政府遣送難民回緬甸，但米佐拉姆邦仍建立近60個難民營，基於與欽族同血同源的民族情誼，而予以安置收容。

印度東北省分長期的叛軍騷亂，已是區域的不穩定因素之一；2021年政變後，緬甸軍政府與印度東北叛軍的既有利益關係，更為緊密，讓當地情勢益發混亂；而逃離緬甸內戰的難民，湧入印度邊境，除了依靠當地政治組織與民間團體救濟，欠缺難民法制的印度中央政府，既無法向難民提供人道援助，也無力提供明確的未來道路，包括轉移第三國與合法工作權。而難民迫於生計，可能從事非法工作，導致區域局勢更為不安。

夾在同樣視其為戰略重點的中印之間，這場緬甸難民危機，也跟中印亞太爭霸息息相關。。中國政府已於今年5月，向緬甸軍政府表達「中國在國際舞台上站在緬甸一邊」，傾向中國的緬甸，讓印度如坐針氈。這也讓對緬甸軍事政變態度含糊的印度，必須重新思考：維持與軍政府的和緩關係，能否確保印度最大國家利益？抑或以世界最大民主國家的立場，同時支持反軍事統治的緬甸民主陣營，保障緬甸難民地位與權益，進而穩定印緬區域情勢，彰顯民主體制的價值？

沒有歸期的欽族難民

2021年2月1日敏昂萊發動政變，日益加劇的內戰，也抵達緬甸最貧窮的邦－－欽邦。
時為國務資政的昂山蘇姬與總統溫敏（Win Myint），在政變後遭到囚禁，其所屬的執政黨－全民盟於2021年4月16日成立「民族團結政府」（National Unity Government），成員包括因政變無法上任的全民盟國會議員，跨黨派、民族與世代的政治人物，他們設置內閣運作，而平行於敏昂萊的軍政府。民族團結政府專注於對外發聲、爭取國際支持，募款金援「人民防衛軍」的武器軍備，支援持續進行「不合作運動」的公務員生活所需。

頑強的少數民族武裝組織與新興的人民防衛軍，讓軍政府在陸路戰爭遭受極大的威脅。因此，2022年以來，軍政府以轟炸機空襲反抗最烈的區域，無差別地襲擊人民防衛軍和手無寸鐵的平民，包括北部與中國有漫長國境的克欽邦（Kachin State）、東南部與泰國接壤的克倫邦（Karen State）與克耶邦（Kayah State），以及和印度相鄰的實皆省（Sagaing Region）與欽邦（Chin State）。

政變爆發後，大量難民跨越邊境山區，逃向印度。截至2023年5月，超過4萬名來自緬甸的難民來到印度與緬甸接壤的米佐拉姆邦。相較於印度與巴基斯坦間嚴密的國界，印緬邊境的崎嶇環山，難以守衛而漏洞百出。

「西梅難民營共有28間房舍，140人，其中包括40名未成年兒童與青少年。我們在這裡住了一年半。」45歲的欽邦農民博伊卡（Boehkap）對記者解釋難民營的現狀。博伊卡有著與年齡不相襯的滄桑臉孔。因為長年的農村生活，他習慣性地隨身帶著大砍刀。
「剛逃到印度時，我抵達另一個難民營；後來，這片土地的主人願意無償出借土地，我和我的緬甸鄰居搭建了房舍，我們是西梅難民營的第一組成員。」博伊卡說。

博伊卡與他的緬甸同村鄰居以竹片搭建房舍，長型房舍可居住超過10個家庭，每個家庭分得約6至8平方公尺的單位，僅以竹片牆壁和布簾分隔。窄小的空間裡，白日是活動空間、客廳與餐桌；晚間鋪上枕褥就成了床鋪；牆邊堆滿了衣物與日用品，而大部分家庭還能隔出柴火爐灶和廚房。

「陸陸續續地，在政府和民間組織的協助下，我們蓋了儲水塔和廁所、架設供電線和太陽能板。當然，我們也蓋了教堂。」博伊卡解釋。

18歲的欽族女孩梅麗雅桑和鄰居莎塔拉（Satela）好奇地觀察外來者的到訪。正在放期中考溫書假的兩個女孩，在米佐拉姆邦政府的庇護下，得以進入鄰近中學繼續學業，而相近的欽語與米佐語，也讓她們的求學之路，不至過度艱辛。

一位帶著一歲幼兒的女子，將窄小的住家空間隔出「商店」區域，向鄰居販售日用品與食物。

「有3個新生兒在這個難民營出生。」博伊卡招來難民營的護士伊萊（Elie）。「在緬甸，我是個護士；但在難民營，我沒有藥物可以照顧族人，遇到生病或分娩，只能送去醫院。」

「米佐拉姆邦政府和民間組織會來探視我們，提供食物、日用品和緊急醫療救助。」博伊卡表示。「但是太嚴重的疾病，只能過一天算一天。」他領著記者進入一位83歲癌症病人的住家。

「我們成年人可以到附近農村或市區打零工，但這是非法的。」「我不知道要在印度待多久，才能回到緬甸。」博伊卡遠眺著山坡下的米佐拉姆邦社區。

但不是每個欽族難民都必須住在難民營－－來自緬甸實皆省，擁有欽族血統的明星班傑明‧宋（Benjamin Sum），似乎就是個例外。班傑明‧宋於2019年的「緬甸偶像明星爭霸賽」中，獲得亞軍，自此在緬甸展開搖滾歌手事業。

2021年政變爆發時，班傑明‧宋正在進行全國巡迴演出，他與其他演藝人員同樣在網路社群與街頭聲援抗爭民眾，擁有明星光環的他，被軍政府視為眼中釘。2021年，他被軍政府判處「煽動叛亂罪」，監禁三年徒刑，他與母親逃離緬甸，進入米佐拉姆邦，投靠已經定居艾藻爾的外祖父母。2023年4月底，在一個Facebook的私人社團，獨立記者塔勞（Zmp Tlau）貼出班傑明‧宋的「米佐拉姆邦出生證明」、身份證（Aadhaar Card）、選民證、駕照與車庫使用許可。

這在米佐拉姆邦引發兩極化的反應，米佐拉姆邦最大的民間組織中央米佐青年協會呼籲政府單位，「應向真正的米佐拉姆邦居民與印度公民核實發放相關身份證明文件」；但班傑明‧宋的超高人氣，也導致有人放話對爆料的獨立記者不利，而班傑明‧宋原本活躍的Facebook粉絲專頁，也轉向低調。

至截稿為止，米佐拉姆邦相關政府機關未對爆料內容提出說明；記者於停留艾藻爾期間，透過多方人士聯繫班傑明‧宋及其經紀人，皆未獲得回應。班傑明‧宋的Facebook粉絲專頁沉寂一個月後，於5月底重開直播，並於6月發佈與樂團合作的新曲。

「富有的欽族難民，可以在艾藻爾市租房，與親戚同住。他們甚至會說流利的英語，準備以印度為跳板，移民到美國或新加坡等國。」經營旅館的米佐族范拉（Vanlal），接待過媒體記者、印度商人，甚至是往來印度與緬甸的人民防衛軍成員。

「許多貧窮的欽族只會說欽語，不會說緬語，就算沒有發生政變，他們也無法在緬甸中心區域，如仰光或曼德勒等大都市生存。」范拉說明的是緬甸邊境少數民族區域常見的現象。

「如今發生政變，欽族難民必須一步一步，艱難地在米佐拉姆邦生活。他們從緬甸逃到印度邊境、躲藏在森林裡、滯留難民營，最後只希望能在市區租一套房子安頓下來，打工謀生。市區的房屋租金是每月15,000盧比（約港幣1,433元）。」范拉說。

針對欽族難民在米佐拉姆邦的艱困情況，欽邦參議員，同時也是「民族團結政府」成員的希雅米（Siami）對記者表示，「民族團結政府從國際社會募款得來的資金，都用於緬甸境內的人民防衛軍，整備軍火與軍政府長期對抗。」「所以，我們沒有預算照顧緬甸境外難民。」她說。

今年6月，中央米佐青年協會在難民營發現偽造的印度身份證，只需8,000盧比（約港幣764元）便可購得。

米佐拉姆邦：隨時爆炸的火藥箱

米佐拉姆邦的米佐族屬於「佐族」之一。過去，佐族分布於當今印度東北、緬甸西北與孟加拉吉大港省（Chittagong）山區，在英國殖民時期，依據分布地理位置，被英國區別命名，但皆屬同源同種，文化、語言與風俗習慣非常相近；在二戰重劃國界後，同一種族的佐族，散落印度、緬甸與孟加拉三國，而多聚居緬甸實皆省與欽邦與的欽族，亦是佐族之一。

在西梅難民營滯留超過1年的連隆（Lianlong），來自欽邦農村。「當緬甸國軍的炸彈落在鄰村時，我馬上帶著太太和小孩逃向印度，沒有任何疑慮。」30歲的連隆對記者描述。他騎上摩托車，帶著家當，穿越米佐拉姆邦與欽邦的界河「蒂奧河」（Tiau River）。

印緬邊防不嚴密，加上兩國邊境有「自由流動制度」（Free Movement Regime），自2018年起，兩國協議雙方邊境16公里範圍的人員，可憑通行證自由進出，單次可停留兩週，無需旅行證件，而這個區域有250多個村莊，30多萬人口。

政變爆發後，大量難民跨越邊境山區，逃向印度。印度中央政府內政部以非1951年《聯合國難民公約》，亦非 1967 年《關於難民地位議定書》的簽署國為由，要求與緬甸國境相連的省分，必須限制非法移民進入，辨識並遣返移民回國。而緬甸難民中，除了逃離戰火的平民，更多是參與「不合作運動」的公務員。

米佐拉姆邦的聯邦院議員，同時為米佐民族陣線成員的萬拉維納（K. Vanlalvena）於2021年3月在國會（Rajya Sabha）針對遣返措施發表強烈聲明，「州政府與非政府組織應立即向難民提供協助與庇護。」儘管當時內政部禁止州政府庇護難民。

「如果中央政府堅持驅逐緬甸難民，米佐拉姆邦的人民不會感到好受。」「印度作為世界上最大的民主國家，有責任支持任何維護民主制度的抗爭。」萬拉維納表示。
「緬甸難民是我們的兄弟，若將他們遣返，無疑是送他們死。」他說。

擁有米佐拉姆邦實質行政權的首席部長佐拉姆坦加（Chief Minister Zoramthanga），同時也是米佐民族陣線主席，他於2021年4月向印度總理莫迪（Narendra Modi）發出措辭強烈的信函，「米佐拉姆邦不能無動於衷，印度不能對發生在我們後院的人道危機，視而不見。」

「米佐拉姆邦政府與民眾歡迎來自緬甸的難民。」「在種族上，緬甸欽族是我們的兄弟，甚至在印度獨立之前，我們就有密切的聯繫。」佐拉姆坦加解釋。而記者接觸到的米佐族民眾，幾乎都歡迎緬甸欽族留在印度。「妳看，挑著物品沿著大馬路行走，準備去販售的人，就是緬甸人。」米佐族男子坦格（Thangte）一邊操作汽車方向盤，一邊指著路邊零落的隊伍。海拔1,000公尺的山城艾藻爾，道路上下起伏幅度超過30度，對汽車、機車與行人都是困難的路途。

「老實說，這是我第一次來到緬甸難民營。」離開西梅難民營後，能流暢切換米佐語、英語和印地語的坦格，猶帶震驚的語氣對記者說。「我會帶朋友再來這裡探望他們，從市區開車到難民營只要40分鐘。或許我們能提供大米和日用品，並帶些童書和玩具給孩子們。」

「我家裡雇用了兩個緬甸人，協助打掃和烹飪，每個月我只要付給每人5,000盧比（約港幣478元）的薪水。」「他們非常勤快，只是常請假，因為他們必須往來米佐拉姆邦與欽邦，探望還在緬甸的家人。」67歲的米佐族范拉表示。

「緬甸難民會在米佐拉姆邦從事不同的工作，有些是勞力工作，而有些受過教育的人，會在私人學校工作。」 「米佐拉姆邦具備接納緬甸難民從事工作的氛圍，但在印度政府的政策下，我不能說這是合法的工作。」「中央米佐青年協會」（Central Young Mizo Association）行政委員會成員瑞力（Ralli）迂迴地對記者說。

「米佐青年協會」（Young Mizo Association），成立於1935年英國殖民印度時期，至今仍對該邦政策具有極大的話語權與影響力。

「約有2萬名緬甸難民滯留於米佐拉姆邦，處於流動狀態難以精確統計。因此，有人說超過4萬難民，也是有可能的。」中央米佐青年協會秘書長拉努魯那格（Lalnuntluanga）表示。

印度不是1951年《聯合國難民公約》，亦非 1967 年《關於難民地位議定書》的簽署國，但印度歷來收容一波波的鄰國難民，包括達賴喇嘛（Dalai Lama）在內的西藏難民；孟加拉1971年對東巴基斯坦軍事鎮壓，當地的印度教徒逃到印度尋求庇護；以及逃離斯里蘭卡內戰的泰米爾人（Tamil）。

甚至，印度收容緬甸難民的歷史可以推遠至1962年奈溫將軍（Ne Win）發動的軍事政變，與1988年的「8888民主運動」，大批反軍事極權統治的民運人士流亡鄰國，乃至2021年的政變，更大規模的難民潮，湧向印度。

但自政變爆發以來，印度中央政府的態度始終是：無法向難民提供人道援助，也無力為難民提供明確的未來道路，包括轉移到第三國。

欠缺難民法制的印度，對於是否收容難民，賦予其印度公民身份，向來取決於國家利益與國際情勢。例如，在印度出生的西藏難民的第二代，近年來可取得印度身份證和護照；但引發宗教歧視爭議的《公民身份法》（The Citizenship Act）2019年修正案，賦予巴基斯坦、阿富汗和孟加拉國的受迫害的「非穆斯林移民」，包括印度教徒、錫克教徒、佛教徒、耆那教徒、帕西教徒或基督教徒，可獲得印度公民身份，但該法不適用於印度東北省分。

亦即，來自緬甸信仰基督教徒的難民與羅興亞穆斯林，都是非法移民，必須驅逐出境。被視為「外國人」的緬甸難民，必須擁有工作簽證，才能合法定居印度。這對匆忙逃離緬甸的欽邦難民，實為嚴苛的條件，為謀生路，可能被迫從事非法工作。包括米佐拉姆邦與鄰近省分近期發生的重大毒品販運與軍火走私案件，造成治安動盪，讓米佐拉姆邦如同坐在隨時爆炸的火藥箱上。

中印爭霸，緬甸難民能往何處去？

當前的緬甸難民不止是人道問題，還關乎中印在亞太地區爭霸的地緣政治角力。緬甸是中國「一帶一路」政策（Belt and Road Initiative）的重要樞紐，緬甸亦是印度「東進政策」（Look East and Act East）的重要組成部分。中國政府著力耕耘緬甸政治、軍事與經濟的層層關係，從內陸到邊境、政商人物到平民，含括緬甸歷屆領導人，軍事強人丹瑞（Than Shwe）、敏昂萊，民運領袖昂山蘇姬、鄰近中國的民地武組織，各種投資與建設。

2021年政變初期，中國並不支持敏昂萊的軍事統治，試圖利用耕耘多年的手段與關係，認為自己有能力解決緬甸的內部衝突。因此，中國同時與反軍政的民主團結政府，和敏昂萊主導的軍政府接觸。但隨著緬甸內戰的延長，中國逐漸傾向軍政府。對中國來說，保護在緬甸的投資，包括一帶一路在內的各項建設，是最優先的項目。自政變以來，中國已向緬甸投資1.13億美元。

而「一帶一路」中的「中緬經濟走廊」，為政變後的中緬兩國，提供了重要的聯繫。「中緬經濟走廊」北起中國雲南省，經中緬邊境南下至中部大城曼德勒（Mandalay），再分別東西向延伸至仰光和與若開邦的皎漂（Kyaukpyu）經濟特區。除了2017年已開通的「中緬油氣管道」，中緬雙方於政變後重新討論被擱置的項目，包括「雲南省-若開邦」高速鐵路計畫、若開邦風力發電計畫、克欽邦的水力發電廠與天然氣發電廠。

然而，推動「中緬經濟走廊」建設的要件是，必須確保沿途行政區的安全與穩定。中國向來對邊境區域的民地武組織著力甚深，未與緬甸政府簽署停火協議的武裝組織，甚至必須依靠中國特使的安排，前往首都參加和平會議。而這些民地武的控制區域，正好橫跨「中緬經濟走廊」，包括若開邦以及和中國接壤的撣邦東北部。

2022年10月中國共產黨第二十次全國代表大會前後，中國政府支持緬甸軍政府的態度更為明確。包括二十大前夕，時任外交部長王毅訪問緬甸；今年5月，外交部長秦剛會晤敏昂萊，表示「中國在國際舞台上站在緬甸一邊」，而在會晤敏昂萊之前，秦剛罕見地造訪中緬邊境，要求加強邊境安全。

當今印度的對緬政策，很大程度地取決於東北邊境的國家安全，以及緬甸軍政府與中國等國關係演變。印度「東進政策」的重要組成部分，包括「印-緬-泰」三邊高速公路，與連接印度東北地區與東南亞的「加叻丹多模式交通運輸計畫」（Kaladan Multi-Modal Transit Transport Project）。

雖然印度資助的「實兌港」（Sittwe Port）已於今年5月開始營運。實兌港緊鄰中國投資的皎漂港，某種程度上平衡了印度-緬甸-中國的關係，但該計畫中貫穿緬甸欽邦，連接至印度米佐拉姆邦的109公里道路，尚未展開修建。

而當前欽邦的大部分區域正持續反軍政的武裝衝突，若要修建道路，必須與擁有控制權的民地武與人民防衛軍談判。如前所述，緬甸國軍自政變以來，已對欽邦進行14次的空襲轟炸。

自2021年政變以來，印度在緬甸問題上始終保持謹慎的態度，避免與軍政府對抗，包括在2022年聯合國安理會的緬甸決議案表決中，投下棄權票，「呼籲與軍政府進行『安靜』、『耐心』與『建設性』的外交。」

但印度除了對軍政府售出價值超過5,100萬美元的武器和物資，從中獲利外，緬甸的不穩定狀態，為印度帶來兩大挑戰，一是緬甸與中國的關係愈來愈緊密，印度東北方的門戶洞開；二是印度東北區域的不安與混亂。

政變發生後，印度政府錯估的情勢是，將印度對緬甸的利益孤注一擲在敏昂萊與軍政府。但隨著內戰的曠日廢時，軍政府僅能空襲壓制剽悍的人民防衛軍，陸路戰爭的頹勢與國軍士兵的叛逃，敏昂萊對緬甸的控制力道，日益下降。

軍政府向中國保證了中緬邊境的安全，但無法對印度確保印緬國界的穩定，包括東北區域叛軍持續窩藏緬甸，接受軍政府的保護；緬甸國軍對欽邦與實皆省的空襲，造成印度邊境的難民人數不斷增加，而印度中央政府缺席的難民政策，又無法對難民作出實際的救濟、安置與轉移，以及難民潮衍生而來的毒品、走私與治安問題。

滯留米佐拉姆邦的緬甸欽邦參議員希雅米，在接受記者採訪時說：「印度必須睜開眼睛看看，敏昂萊惹出的麻煩。」

「如果印度能睜開眼睛看看，在印度的緬甸難民困境，就將能讓更多民間組織來協助貧困的難民。」她說。

「我們並不期待印度能擊斃敏昂萊，但希望印度政府能對緬甸難民提供人道援助。」「印度是全世界最大的民主國家與經濟體，怎麼能看著這些人受苦受餓，缺乏醫療照護呢？」希雅米質疑。

「而緬甸的天然資源非常豐厚，如果印度能協助緬甸回到民主政體，支持民族團結政府，印度將是第一個受益者。」她說。

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