吳靄儀：減低香港立法會法定人數，違憲不違憲？

【編者按】香港立法會《議事規則》修訂案，主要為建制派為阻止議員拉布而提出。12月15日，在多名民主派議員被逐出會議廳的情況下，修訂獲得通過。民主派正商討提請司法覆核，建制派亦擬提請人大釋法。更多關於《議事規則》修訂的內容，請參閱我們早前的報導。

建制派議員提案修改《議事規則》，將立法會會議中「全體委員會」部分的程序的法定人數減至20人。由於立法會有一半議席由功能組別產生，建制派只要盡責出席會議，民主派便無法藉點人數造成流會而阻礙官方項目通過。減低法定人數，實在是方便建制派不必分配那麼多人手留守議會。

然而，改變法定人數並非修改議事規則那麼簡單，問題是此一修改是否違反基本法，若違反，則修正案通過也屬無效，將來在立法程序中會遭到議員挑戰不夠法定人數，因而無權通過法案。為避免這種情況發生，其實主席有責着議員先弄清楚，事至如今議員必須考慮清楚才投票。先前立法會主席取得的法律意見表示，「全體委員會」是立法會會議的一部分，第75（1）條所規定的法定人數（「不少於全體議員的二分之一」）同樣適用。減低法定人數違憲。但建制派議員另尋法律意見，認為立法會有權自行修改，並不違憲。誰的意見可靠？

本人細閱過雙方所得的法律意見，從法律觀點看，我認為前者的立論正確，後者失諸欠缺全面，導致結論錯誤。讀者可以從網上看到這三份意見書，自己判斷。

基本法就75（1）條是這樣的。「香港特別行政區立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」英文版為：「The quorum of the meeting of the Legislative Council of the HKSAR shall be not less than half of its members.」全體議員為數70，不少於二分之一即是不少於35人。

建制派的法律意見（註一）的主要論據，是將焦點放在「立法會 Legislative Council」一詞；75（1）條所說的是「立法會」的會議的法定人數，並無明文提及「全體委員會」，所以75（1）條訂立的法定人數不包括全體委員會。「全體委員會是立法會的一個委員會，委員會會議的法定人數由立法會自行規定。立法會的大大小小委員會很多，不可能都需要不少於全體議員的二分之一為法定人數。」

立法會主席所得的法律意見共兩份（註二），兩份意見的主要論據，均將焦點放在「立法會舉行會議 the meeting of the Legislative Council」，兩者皆認為，「全體委員會 Committee of the whole Council」的程序在立法會會議中進行，是立法會會議的一部分。立法會在立法程序中，回應運作的需要，隨時宣布「立法會」成為「全委會」，又將「全委會」恢復為「立法會」，中間並無間斷，是正式的立法程序的一部分，難以想像75（1）條的立法目的，是所訂立的法定人數只適用於會議的一部分而不是整個立法會會議。

我認為，將「全體委員會」視為立法會的「委員會」系統的一部分，是毫無實際理據。「全體委員會」是為立法程序的需要而設，在立法會會議之外無獨立存在，亦無獨立運作。《議事規則》的「委員會」部分（M部），並不包括「全體委員會」；「全體委員會」只見於「法案的處理程序」（K部），是程序的一部份，只在立法會會議中發揮作用。事實上，全委會是立法程序的核心：法案的條文逐一納入法案或刪除於草案之外，或經修正之後納入法案，二讀只是通過法案的大原則，而三讀則是通過經全委會通過的法案。關鍵在於75（1）條不能「斬件」理解，75（1）條的條文說的是「立法會會議的法定人數」而非「立法會的法定人數」。甚麼是立法會會議，甚麼包括在立法會會議的議程內，一目瞭然。

是以，正確的法律觀點為何，十分清楚。然而，《議事規則》的修改一經通過，接著的立法程序便會按此而行。若法定人數變為20人的修訂是違憲，假如在某條法案進入全委會階段時有議員要點人數，而人數少於35，那麼通過了的法例是否有效，便大成疑問，因為法律上當時人數未足以構成全委會。

據報導，已有市民在較早前入稟法院，提出司法覆核，法庭如何處理尚未知，看來，因種種原因，趕不及為議員參考，負責任的議員，至少應給自己一個機會弄清楚。立法會主席在這種情況之下反而弄權催促，實在令人遺憾。

註一：意見書為前立法會法律顧問馬耀添大律師及英國御用大律師Lord Pannick 2017 年1月6日所給予。

註二：立法會主席取得的兩份意見書，前一份為英國御用大律師 Lord Lester 2014年6月30日給予，內容廣泛，同時涉及「拉布」、「剪布」議題，其後一份為資深大律師何沛謙及張天任大律師所給予，專注討論點算人數及法定人數議題。

（吳靄儀，前《明報》督印人、副總編輯，香港執業大律師，前法律界立法會議員，公民黨黨員）