香港立法會遊戲規則面臨變天？魔鬼只藏在細節？

九七後20年，主宰香港立法會議事程序的一整套遊戲規則，正面臨一次最大規模的修改，修改的結果將在未來數天見分曉。

《香港特別行政區立法會議事規則》（議事規則），共有91大項和無數小項，詳細規定主席、議員和各個委員會的議事方式，辯論空間和議會秩序。2017年10月，建制派提出修訂這套遊戲規則，民主派其後亦提出修訂，最終批出49項進行合併辯論，其中最受爭議的，是建制派議員廖長江為代表提出的24個修訂案。從今天（14日）開始至下星期一，立法會大會將進行審議，待所有議員發言完畢，便會進入表決階段。

過去兩個月，民主派和建制派就此戰火紛爭連連。建制派宣稱，這些建議是為了「杜絕拉布」，減少議會內耗，而民主派則反駁說，建制派是藉此削弱立法會監督政府的權力，意圖讓有利政府和北京管控的撥款和條例草案更加容易通過。

這次修訂到底想修什麼？目的是什麼？一旦修改成功，立法會又會變成什麼樣子？由於《議事規則》內容繁複，我們希望在這篇以簡單問答方式，讓讀者明瞭整個脈絡。

一、拉布是什麼？能吃嗎？

拉布（Filibuster, 台灣稱費力把事拖）為議會策略之一，常見於各國大小議會，多為少數派所用，利用超長發言或其他拖延時間的方式，達到癱瘓議事、阻撓投票的效果，逼使多數派就具爭議性議案作出讓步，或直接拉倒議案。

二、為什麼民主派就不能乖乖討論和表決，搞什麼拉布？

在立法會制度不完全民主（功能組別代表性不足，議席無法適當反映民意）的情況下，民主派作為議會長期少數，手握票數不足以否決具爭議性議案，在建制派全面護航政府議案，且難以進行溝通和達成共識下，選擇以拉布形式拖延或阻止。更多關於拉布正反論點分析可參閱端傳媒早前評論。

三、所以一向就只有民主派在拉布？

不是，拉布非民主派專利。1999年底，立法會二讀審議解散有民選成分的市政局及區域市政局，由於會議廳內建制派議員不足以通過草案，建制派聯同時任政制及內地事務局局長孫明揚發起拉布，使議案當天無法表決，最終在翌日復會時表決通過。

2016年10月，立法會原安排5名早前宣誓無效的議員梁頌恆、游蕙禎及劉小麗等重新宣誓，建制派議員突然集體離場，立法會主席梁君彥隨後宣布，由於法定人數不足，立法會休會，多人於是無法重新宣誓。

四、等等，議會是民意的代表，那民意怎麼想？

香港中文大學香港亞太研究所公布一項在在2017年11月21至25日晚上進行的民意調查結果，50.8%的受訪者原則上不支持立法會議員在一些具爭議性的議題上拉布，只有14.0%的人表示支持這種做法，30.3%則表示「一半半」。

五、香港立法會的布，是怎麼拉的？

●不斷提問

（2009年，財委會審議高鐵香港段工程撥款，泛民首次發動大規模拉布，主要策略是不斷輪流發問，有議員1人提問超過20次）

●接力發言

●提出多項修正案

●多次點人數

（2012年，《立法會議席出缺安排議案》的條例草案二讀，泛民提出1307項修訂辯論，對於每項修訂，泛民「拉布三子」黃毓民、陳偉業及梁國雄輪流發言15分鐘，其他泛民議員避席，建制派三十多人則要齊集，避免出席人數不足而流會。期間，三人一見會議廳不足法定會議人數30人，即要求點人數，前後至少達13次。是日最終於傍晚再度因出席人數不足而宣布流會）

●休會待續議案動議

（昨日，就在立法會討論修訂《議事規則》期間，民主派議員陳志全提出休會動議，要求討論日本政府至今仍未就南京大屠殺道歉一事）

總而言之，就是拖長會議時間，延後表決，製造流會機會。

六、拉布技術太厲害了？《議事規則》無法處理拉布？

現行《議事規則》長達116頁，並包括兩個附表，是1998年7月2日有第一屆立法會根據《基本法》而制定的，詳細規定議員如何提出質詢、動議議案、提出法案，立法會的發言規則，怎麼作出表決。

立法會設有議事規則委員會，定期開會檢討規則並作為修訂，過去19年，曾在不同時期修訂過合共50多條的規則；目前《議事規則》第92條指出，對其未有具體訂明的程序，立法會主席有權決定。

前立法局主席黃宏發接受媒體訪問時指出，如果問題是拉布，目前《議事規則》已經足夠處理，並不需要任何修改，因為《議事規則》賦予主席權力和尺度去嚴格限制發言時間、合併一些修正案和在適當時間「劃線」去付諸表決。

七、那麼，為了對付拉布，《議事規則》想要怎麼改？

建制派認為，《議事規則》存在「被濫用」的漏洞，以致泛民主派長期利用漏洞拉布，導致許多撥款和議案未能通過。廖長江議員動議的24項《議事規則》修訂幾乎都對准了目標：收窄辯論時間，減低流會機會。

有的沒的，就不要聊這麼多了：

●議員如提出休會待續議案，如主席認為屬「濫用程序」，可安排不經辯論立即表決。

（現時，議員提出休會待續議案，主席必須安排辯論）

●主席擁有選擇、合併或退回議員提出修訂案的權力

（現時，主席對修訂案的權力為執行上的慣例，沒有明文註明）

●就縮短表決鐘聲進行辯論的安排，取消

（現時，議員可提出縮短表決鐘聲，並進行辯論）

●無預告提出的動議，需先獲得主席同意

（現時，議員可提出無經預告的動議）

流會？沒那麼容易！

●減少法定全體委員會開會人數，20人就可以開會了

（現時，法定開會人數為全體議員數目的一半，35人）

●流會保險閥：全體委員會人數不足時，會議恢復為立法會大會，並再一次點算法定人數，若此時不足法定人數才流會

（現時，在立法會全體委員會階段，若不足法定人數，將直接流會）

●真的流會了？沒事，夠人可立刻重開：主席可以決定同日稍後時間，或任何日子和時間復會

（現規定為必須安排另一日繼續會議）

牽涉24個條目的修改，正如建制派所述，幾乎都是針對拉布行為。當中，「主席」這個關鍵詞出現了42次，而修例內容也顯示，修例將讓主席權力更大，在剪布與否的決定上，甚至是誰可以發言，誰不能的問題上，立法會主席有絕對的明文規定的權力。

八、談到條文，總要說一說「魔鬼在細節」：上調呈請書門檻

草案建議修改第20（6）條，把提交呈請書的門檻從20名議員上調到全體議員的二分之一（35名）。

現時，立法會成員可向立法會主席提交呈請書，只要有不少於20名議員起立示意支持即可交付專責委員會處理。

呈請書的方式，曾多次用於調查政府官員的不當行為，例如調查前廉政專員湯顯明涉貪、前特首梁振英與民建聯周浩鼎涉嫌干預UGL專責委員會；到近日就港珠澳大橋超支及領展拆售物業事件，立法會民主派議員也分別提出呈請書，要求成立專責委員會調查，兩項都獲超過20人站立支持。

此類呈請多由非建制派議員提出，而他們的呈請多不獲建制派支持，所以，一旦呈請書門檻提高，作為少數派的非建制議員，幾乎再沒可能成功讓呈請書獲得通過，無疑中，削弱立法會監督政府的能力。但建制派提出修訂的廖長江則不認同，指即使提高門檻，呈請機制仍然存在，提出修訂是因為部分呈請成為政治打壓工具，如未來議員有好理由，亦可取得建制派支持提出呈請。

九、建制派為什麼選擇這個時間提出修訂？

立法會採取分組點票，分為功能組別和地區直選，2016年立法會選舉過後，建制派在功能組別中繼續佔多數議席（25:10），但在地區直選中，民主派則比建制派多三個議席（19:16），佔多數。

然而，議員宣誓風波和及後的人大釋法，導致6名議員失去議席，包括5名非建制派地區直選議員和一名功能組別議員，致使在兩個組別當中，建制派都獲得壓倒性優勢；假若這時候提出有利建制派的議案，將毫無懸念地獲得通過，包括基本法第23條。

2017年10月，建制派向議事規則委員會提出，修訂財委會及大會議事規則。民主派認為此舉「乘人之危」，在被DQ議員仍未補選，他們所代表的16萬市民聲音仍未獲得代表之時，試圖在立法會通過一項扭轉整個遊戲規則的議案。

財委會主席、建制派議員陳健波在Facebook上指出，這就像足球比賽，「即使球員犯規，被紅牌趕出場，波是不會停的，另一方球員也不會停止進攻，如果入波，你只能怪自己隊員為何犯規」；而非建制派議員朱凱廸則在Facebook反駁：「現在不是民主派議員『犯規』被趕出場這麼簡單，而是足總在踢到半場才說要重新解釋球例，說你之前唱國歌的時候不夠莊重，所以要DQ你資格，如果沒有人大釋法，你想想香港法庭會否夠膽取消18萬選民授權的6位議員資格？」

十、這次大規模修改《議事規則》，違反《基本法》嗎？

這次建制派提出的修訂中，最受爭議的是將全體委員會法定開會人數從35人（議員人數二分之一），降低至20人。

《基本法》第75條訂明：「立法會舉行會議的法定人數為不少於全體議員的二分之一。」民主派和社會各界均質疑此修訂建議違反基本法，同時，立法會的法律顧問也認為這違法《基本法》。

對此，立法會主席梁君彥表示，雖然修訂建議與立法會法律顧問意見不同，但「沒有充分理據及資料顯示，必然與《基本法》不一致」，決定交由立法會決定是否採納建議。前律政司司長、基本法委員會副主任梁愛詩也堅持，修訂沒有違反《基本法》。

值得注意的是，早前民主派也曾就《議事規則》提出修訂，包括主席需由地區直選以及由過去7年沒有外國居留權的議員擔任，以及由首席大法官監督議員宣誓等，但均被梁君彥以這些修訂違反《基本法》或現行《議事規則》為由而否決。

此次修訂若獲通過，民主派將可能就此向香港法庭提出司法覆核；但有媒體報導引述消息指，假若提出司法覆核，人大可能就此進行釋法。

十一、建制派的《議事規則》修訂案假若通過，未來會如何？

林鄭月娥和行政會議召集人陳智思等人均宣稱，此次《議事規則》修訂通過後，會帶來一個「比較平和、有秩序」的立法會，以處理政府議案。

但民主派認為，此次修訂如若通過，將降低議員就議案提出質詢和修正案的空間，增加議員通過呈請設立調查官員的專責委員會的難度，大大削弱立法會監督政府職權和撥款的功能。

各界聲音亦擔心，這次《議事規則》的修訂會令頗受爭議的《國歌法》、涉及顛覆國家罪的23條立法等，在立法會上更容易獲得通過。

根據目前立法程序，政府提出的議案、法案或修正案，只要獲得立法會全體議員的過半數票即為通過，不需要分組點票。目前立法會64名議員中，建制派比民主派多18議席，即使明年3月立法會補選，民主派全勝，建制派仍佔大多數議席。因此民主派只能在表決之前，透過提出修正案、發言辯論、點算法定人數等手法換取時間和爭取民意支持，但這些手法，正正是此次《議事規則》修訂所致力限制的。

行政長官林鄭月娥則回應表示，將《議事規則》修訂和23條立法扣上關係「完全不成立」。她強調，23條立法具有爭議性，必須等待社會有一個比較適合理性討論的環境時，才能履行23條立法的憲制責任。

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