評論｜此次歐洲議會的選舉結果，會如何影響未來五年的歐盟議題？

2024年6月6日至9日，歐盟27個成員國舉行了歐洲議會（European Parliament）選舉，選出了新一屆720名歐洲議會議員。在今年這個全球「超級大選年」，相比台灣、美國、英國和印度大選，這或許不是其中最引人注目的一場，但政治意義卻並不遜色：歐洲議會是歐盟唯一由全民直選產生的機構，其選舉是全世界唯一的一場「跨國民主」操練，全歐合資格選民多達3.5億人。

如何理解本屆選舉的結果？它將對未來幾年的歐盟和世界產生什麼影響？

選舉結果如何？

儘管本屆議會發生右轉，但並不意味着極右翼必然主導接下來五年的立法決策。相比之下，黨團版圖的碎片化給未來的議會運作帶來更多不確定性，卻是確鑿無疑。

對於關注歐洲政治近年動向的觀察人士而言，本次選舉的結果並無多少出乎意料之外。在法國和德國，由選舉結果引發、登上國際媒體頭條的政治地震，並非源自極右翼得票率大增這個事實本身，而是由於兩國自身面臨的內政困局：德國「另類選擇黨」（Alternative für Deutschland, AfD）的崛起，喚起的不但是對納粹歷史陰影的記憶，也是對總理朔爾茨領導的三黨聯盟政府施政左支右絀、民望低落的拷問；在法國，各家民調普遍預測到了極右翼政黨「國民聯盟」（Rassemblement national, RN）超過三成的得票結果，而真正引發政壇震盪的其實是馬克龍總統宣布提前舉行國民議會選舉的突然決定，戰後以來極右翼首次有了登台執政的可能。

而在大多數其他歐盟成員國，民調呈現的選前預測都可謂大體準確。事實上，原先廣泛預期的極右翼「浪潮」在部分國家並未發生。荷蘭的極右翼自由黨（Partij voor de Vrijheid, PVV）席位大增，但未能奪得首位。在波蘭，現任總理圖斯克領導的「公民聯盟」（Koalicja Obywatelska, KO）擊敗了疑歐的前執政黨法律與公正黨（Prawo i Sprawiedliwość, PiS）。新晉的匈牙利溫和右派「尊重與自由黨」（Tisztelet és Szabadság Pártja）從總理歐爾班的匈牙利青年民主聯盟（Fidesz）吸引走大批選民，令後者得票率降到執政以來最低。斯洛伐克總理菲科領導的左翼保守民粹政黨SMER以反對對烏軍援聞名，在本屆選舉中也敗於自由主義中間派的「進步斯洛伐克」（Progresívne Slovensko, PS）。

不過，剔除個體成員國的戲劇性新聞成分，本屆歐洲議會選舉仍然延續了過去十數年來的整體趨勢，亦即一方面右翼的影響力穩定增長，另一方面政治版圖趨於碎片化。為理解這兩大趨勢，需要首先澄清歐洲議會中的「黨團」（political group）概念。

在歐洲議會選舉中，各成員國的政黨在國內展開競選，根據國內法律規定的選舉程序產生數量不等的歐洲議會議員，這一數量由各國的人口占全歐人口比例決定。但當這些五花八門的政黨來到布魯塞爾和斯特拉斯堡，他們就不再以自己的來源國為單位行動，而是與意識形態相近、往往為同一個泛歐政黨成員的其他國家政黨聯合起來組成黨團，在議會中集體行動，分配委員會主席、委員會特別報告員、議長會議、辯論發言時間等等一系列職務和資源，在投票表決時也一般會採取一致立場。

目前，歐洲議會中，按意識形態從左至右共有七大黨團。根據截至6月10日的點票結果，中右翼、以基督教民主派政黨為主的歐洲人民黨（European People's Party, EPP）黨團擁有最多席位即186席，較上一屆增長10席；中左翼的社會民主主義黨團擁有135席，較上屆下降4席；中間派自由主義的「復興歐洲」（Renez Europe, RE）黨團贏得79席，大幅下降了23席。這三個傳統上屬「執政型」的主流黨派共佔有400個席位，仍然控制議會的絕對多數，但相對於上屆有所下滑。

但與此同時，左翼的歐洲綠黨/歐洲自由聯盟（European Greens/European Free Alliance, Greens/EFA）黨團席位大幅下降18席至53席，而強硬右翼的歐洲保守派與改革派（European Conservatives and Reformists, ECR）黨團和極右翼的「身份與民主」（Identity and Democracy, ID）黨團分別增加4席和9席，贏得73和58個席位。極右翼勢力的增長雖然有限，但仍不可小覷：例如，倘若下一屆歐盟委員會的主席與委員候選人未能贏得前述三大主流黨團的全體一致支持，他或她將不可避免地嘗試與部分願意採取「建設性」姿態的右翼政黨——例如意大利總理梅洛尼的「意大利兄弟黨」（Fratelli d'Italia, FdI）——達成政策上的妥協以換取足夠的票數。

另一常被忽視的事實是，本屆選舉中，以暫無黨團歸屬（non-affilianted/non-inscrits）身份進入歐洲議會的議員數量創下歷史新高，多達100位，較往屆增加了38人，其中不乏知名民粹政黨如意大利的五星運動（Movimento Cinque Stelle, M5S）、匈牙利青民盟，以及德國新興的經濟左翼但在移民等社會議題上持保守態度的民粹政黨BSW（Bündnis Sahra Wagenknecht - Für Vernunft und Gerechtigkeit）。這些議員勢將成為各大黨團競相爭取的對象，塑造歐洲議會的最終面貌。

而在極右翼內部，ECR黨團內對待歐盟、北約和烏克蘭戰爭等議題的立場存在相當尖銳的分歧。而在ID黨團中，在近幾個月德國選擇黨（AfD）爆出的「中國間諜門」、「俄羅斯間諜門」、討論大規模驅逐移民、對左翼政治人物的暴力襲擊等一系列醜聞事件的衝擊下，多年來試圖改善本黨在法國形象的勒龐決定將AfD從黨團中開除出去。極右翼陣營能否保持團結，仍然要打一個大大的問號。

總之，儘管本屆議會發生右轉，但並不意味着極右翼必然主導接下來五年的立法決策。相比之下，黨團版圖的碎片化給未來的議會運作帶來更多不確定性，卻是確鑿無疑。

選民為什麼去投票？

事實上，這場選舉的結果很難被解讀為對全歐選民在歐盟議題上態度的如實反映，這是因為歐洲議會選舉始終難以擺脫的「次級選舉」的性質。

在議席版圖的變遷之外，本屆歐洲議會選舉還延續了2019年選舉的趨勢，亦即扭轉了此前幾十年間選民參與熱情的下滑，投票率達到約51%，與2019年相仿。其中，德國的投票率高達64.78%；法國的投票率達到1984年以來最高的51.5%。

但這是否意味着在這個經濟、政治和地緣危機此起彼伏的時代，歐洲選民更加關注歐洲事務和歐盟選舉了呢？也不盡然。事實上，這場選舉的結果很難被解讀為對全歐選民在歐盟議題上態度的如實反映，這是因為歐洲議會選舉始終難以擺脫的「次級選舉」的性質。

所謂「次級選舉」，是指儘管歐洲議會選舉名義上是為了選出直接代表全歐選民的民選立法機構，以參與到歐盟的決策過程中，但現實中卻往往淪為變相的國內選舉。無論是各個政黨的競選宣傳，還是驅使選民投票的動機，都往往是為了表達對國內政局的意見。

為何如此？其中有客觀上歐洲事務在大多數普通選民眼中太過陌生、複雜而遙遠的緣故，官方語言多達24種的歐盟，也不易形成一個哈貝馬斯意義上的「公共領域」（public sphere）使泛歐洲的公衆輿論和公共辯論成為可能。但更重要的，是一系列制度結構因素：歐洲議會選舉至今仍缺乏全歐統一的選舉規則，選舉程序由各成員國自行制定，選區劃分、投票規則、當選條件五花八門；直至最近，各大泛歐政黨和政治組織甚至不能進行真正的跨歐競選活動，如競選資金的跨國流動；英國「脫歐」之後，法國曾提議將空出的英國議席改為一個泛歐選區，選民可以直接對泛歐政黨名單投票，但也無疾而終。

無論原因如何，在實際操作中，歐洲議會選舉至今無法成為貨真價實的「歐洲的」選舉。在各國，反對派政客往往不遺餘力指控執政黨與歐盟合謀背叛本國民衆利益，而執政黨也常常推卸責任，將國內施政中的問題解釋成歐盟所致。遙遠的布魯塞爾機構大樓和面目不清的歐盟官僚（Eurocrats），永遠是最方便的替罪羊。

於是，選民在歐洲議會選舉中的投票，往往成為對本國政府的變相公投。選民最關心的議題，也常常與歐盟的職權關係甚微。在法國，「國民聯盟」取得的勝利主要得益於選民對執政黨的不滿，而馬克龍解散議會的決定也是對這一無奈現實的默認。在荷蘭，民調顯示投票給自由黨的選民最關心的議題不是歐盟，甚至也不是極右翼每日鼓譟的移民問題，而是日益嚴峻的住房危機——即便歐盟在住房問題上毫無任何實權。在德國，AfD的崛起與相當一部分選民對移民議題的焦慮不無關係，但即便在這一話題內，真正吸引輿論眼球的也是德國國內的移民法，而不是歐盟層面的邊境管控協議談判。

歐洲議會重要嗎？

歐洲議會並非「無牙老虎」。事實上，過去幾十年來，歐洲議會在歐盟政治中的重要性一直在增加，而這與歐洲一體化進程本身的變遷不無關係。

無論選民投票時的動機是什麼，既成的事實都是：本屆議會選舉的結果將對接下來五年的歐盟和歐洲一體化進程產生深遠影響。為了理解這一點，需要首先釐清歐洲議會在歐盟決策過程中扮演的角色。

在歐盟的主要決策機構中，歐洲議會可謂實權最弱。歐洲理事會（European Council）或歐盟領導人峰會決定歐盟的大政方針取向；歐盟委員會（European Commission）或歐盟執委會擁有四萬多名公務員隊伍，執行歐盟法律和決定，並在立法過程中獨享創議權（legislative initiative），亦即提出歐盟法草案的權力；歐盟理事會（Council of the European Union）或成員國部長會議具有立法機構上院的地位，代表成員國政府，商討集體行動，並與作為立法機構下院的歐洲議會共同審議、修改和批准法律草案和國際條約。除了立法審批權力以外，歐洲議會還具有監督歐盟委員會行政、在各種國內外議題上以不具法律約束力的「決議」（resolution）形式表達議會立場的權力。此外，每五年一屆的歐盟委員會主席和26名委員也必須得到議會批准方能就任。

但與典型議會制國家中的議會不同，歐洲議會不但無法主動提出法律草案，也無權主動選舉歐盟委員會成員，後者必須由歐洲理事會提名。儘管近年來各大黨團推動採取「領銜候選人」（Spitzenkandidat）制度，即由泛歐政黨都在選舉中推舉自己的歐委會主席候選人，而贏得最多議席的黨團，其領銜候選人也應當被選舉為歐委會主席，但由於缺乏歐盟條約的明確法律約束，這一努力常常遭到各國政府無視。在2019年的歐洲議會選舉中，歐洲人民黨贏得了最多議席，但由於部分成員國領導人的反對，其領銜候選人，來自德國巴伐利亞社會聯盟（CSU）的曼弗雷德·韋伯（Manfred Weber）折戟沉沙，未能得到提名。最終，根本沒有參加選舉的德國前國防部長馮德萊恩「空降」獲得提名，議會最終被迫接受了現實。

在聽證會中，歐洲議會也無權強制傳喚證人出席作證，這大大限制了議會在監督行政方面的能力。在Covid-19危機期間，歐盟委員會主席馮德萊恩與輝瑞等疫苗公司談判的疫苗採購合同引發了透明度和濫用職權等方面的質疑，歐洲議會因而設立了臨時委員會介入調查，但直至最終也未能迫使馮德萊恩本人出席作證，調查最終以虎頭蛇尾而收場。

然而，歐洲議會也並非「無牙老虎」。事實上，過去幾十年來，歐洲議會在歐盟政治中的重要性一直在增加，而這與歐洲一體化進程本身的變遷不無關係。

二戰結束後，歐洲一體化的早期成果主要集中在經濟和貿易領域。儘管英、法、西德都曾試圖推動建立一個廣泛容納西歐民主國家的防務、外交和政治共同體，但因種種難以調和的立場與利益分歧，最終成功降生於世的只是歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體、歐洲經濟共同體和關稅同盟等等機構與制度安排，西歐的集體安全則完全從屬於美國主導的北約架構。

而從1980年代起，隨着冷戰的緊張局勢逐步緩解，乃至東歐共產主義政權紛紛崩潰，戰爭和政治壓迫的威脅逐漸淡出，「和平」和「民主」似乎成為不可逆轉的歷史潮流，歐洲一體化的締造者們更加沒有理由關注經貿以外的領域。隨之而來的成果，是申根區公約和人員、資本、商品、服務的自由流動，單一貨幣歐元區的建立，以及歐洲內部在產業補貼、競爭與反壟斷、商品與服務標準等一系列領域的規則統一化（harmonisation）努力，以圖最大限度地建立一個統一的經濟共同體。

在這一以經濟邏輯主導的一體化路線中，扮演最重要角色的是歐盟委員會和歐洲央行的專家群體，以及直接向他們發出指令的各國政府，直接代表選民的歐洲議會難以置喙，往往只能對立法草案提出不痛不癢的小修小補，或是對歐盟委員會已經完成談判的國際貿易協定予以全盤批准。

實際上，1979年第一屆全民直選產生的歐洲議會在歐盟立法程序中只具有諮詢地位；直到1992年的馬斯特裏赫特條約，歐洲議會才在部分政策領域獲得了實質性的立法權力，並在此後的1997年阿姆斯特丹條約和2007年裏斯本條約中得以進一步擴展。

但近十多年來，隨着多重政治經濟挑戰愈演愈烈，從金融與債務危機、移民危機與能源危機，到氣候變化、Covid-19疫情和俄烏戰爭，承平日久的後冷戰時代已然終結。因多重經濟社會問題感到焦慮不安的選民，在選舉中多次將極右翼和民粹勢力推上前台，也同樣反映在歐洲議會的黨團組成中。

一言以蔽之，此前以經濟一體化主導一切的決策邏輯已經難以為繼，「政治」和「安全」成為高頻關鍵詞，歐洲議會的作用也就因之得以日漸增強。2021年歐洲議會因中國製裁而無限期凍結中歐投資協定的批准程序，就是其中最顯著的一例。歐洲議會已經從財經技術官僚世界中的「局外人」，變身為內外衝突動盪時代的「晴雨表」。

本屆選舉有何具體影響？

作為選民情緒的「晴雨表」，這場選舉的結果本身就有議程設定（agenda setting）的功能，引導着歐盟決策者在接下來五年中把精力放在哪些議題上。

作為選民情緒的「晴雨表」，這場選舉的結果本身就有議程設定（agenda setting）的功能，引導着歐盟決策者在接下來五年中把精力放在哪些議題上。而右翼黨團影響力增強，也會使得偏向左翼和進步派的議題相對淡化。具體而言，要一一羅列這場選舉的的所有影響幾無可能，但仍有幾大「重量級」的政策領域不可不提。

在近幾周和幾個月的短期內，新一屆議會將直接影響新一屆歐盟委員會的人選，以及對2021-2027年度歐盟預算或「多年期財政框架」（Multiannual Financial Framework, MFF）的中期審議與談判。

在歐盟委員會組成方面，儘管觀察人士廣泛假定馮德萊恩將得到提名，但她能否在議會中贏得多數票並不確定。由於左中右三大黨團議席比例縮水，2019年時僅以9票之差當選的馮德萊恩，今次很可能更加難以完全倚賴其支持。為順利連任，她將不得不要麼對三大黨團中的強硬反對者——如法國共和黨——作出更多讓步；要麼尋求其他較小、較邊緣黨團的支持，例如綠黨黨團，或意大利兄弟黨主導的ECR黨團，但每個選項都存在開罪其他黨團的顧此失彼之風險。無論馮德萊恩最終尋求採取什麼策略，都需要在委員會的人事構成和未來五年的施政計劃上作出相當程度的調整和妥協。

在預算方面，2020年Covid-19危機衝擊後歐盟首度決定發行共同債券，以支持成員國經濟復甦和結構性改革，如何償付這批債券的棘手問題需要在2026年到期前解決。此外，今年初，歐洲議會和歐盟理事會達成協議，首度決定修改2021-2027年的預算框架，以在2024-2027年期間為烏克蘭提供500億歐元的穩定財政支持。如此種種因應時局的臨時決策，都給了歐洲議會更多機會運用「錢袋子」的權力。但右翼力量增強的現實，很可能意味着新一屆議會未必願意遵從法國、愛沙尼亞等國的倡議，批准發行新的歐盟債券以支持歐洲的經濟增長和烏克蘭的戰爭努力，歐洲的財政一體化進程將大大受阻。

同樣受右翼主導議會影響的，是接下來五年歐盟在產業政策和監管方面的立法議程。上一屆議會的經濟立法重心是針對互聯網行業的內容與反壟斷監管，以及應對氣候變化和生態環境問題的「歐洲綠色新政」（European Green Deal）。但在本屆選舉前夕，席捲歐洲多國的農民抗議，刺激歐洲人民黨的政治人物紛紛表態不希望生態立法走得「過度」，對歐洲的經濟活力造成負面影響；力推「歐洲綠色新政」的馮德萊恩，也不得不出面表示對修訂或縮減某些環境立法持開放態度。

相反，本屆議會則勢必更關注如何提高歐洲的產業競爭力（competitiveness）和經濟增長，例如建立歐洲銀行業聯盟、推動歐洲資本市場的一體化，以及簡化歐盟監管和行政法規，為歐洲企業提供更好的融資與營商環境。去年正式通過的，到2035年全歐禁售內燃機汽車的法令，預計會被推遲或削弱。

此外，極右翼黨派聲量大增，也會對烏克蘭的入盟談判，乃至歐盟自俄烏戰爭爆發以來加速的東擴進程受到阻礙。

結語

同時值得一提的是，歐洲議會不但是黨派政治的論壇，同樣也是一架構建聯盟和共識（coalition and consensus building）的有效機器。即使在近年政黨版圖碎片化的背景下，大多數歐盟立法和決議即使最初可能充滿爭議，但隨着緩慢、漫長的跨黨派諮詢磋商，最終通常都能以壓倒性多數獲得通過。

這或許是由於歐洲議會遠離普通選民，議員受到本黨立場和選民制裁的約束相對較少，相反更容易被歐盟技術官僚所說服。這固然意味着歐洲議會對選民的代表性不足，卻保證了重大決策不易受黨派政治的紛爭拖累。

這個特性究竟是好是壞，可謂見仁見智。但無論歐洲議會在實際權力和民主合法性上如何處處受限，制度的改革與時勢的鉅變，都無可逆轉地將歐洲議會推到越來越顯眼的位置上。這一悖論式的狀態，是恰當解讀本屆歐洲議會選舉結果及其未來影響的關鍵。