評論｜各國在綠色能源產業政策上的「軍備競賽」，對全球新能源格局意味着什麼？

（碧德，歐洲綠色能源行業觀察者）

一向是綠色能源轉型標杆的歐洲，正在痛苦地見證本土綠色產業的式微。美國和中國的前後夾擊讓歐洲綠色科技產業備受衝擊。一方面，美國政府最新提供的企業補貼和稅收優惠吸引着其他地區的企業目光，另一方面，中國廠商以壓倒性的成本優勢形成了強大的市場競爭力。在這樣的夾縫中，歐洲企業面臨從綠色產業撤離或倒閉收場的選擇。而光伏行業的競爭力流失正是這樣一個例子。歐洲政界人士將歐洲目前對中國太陽能電池板的依賴，類比於曾經對俄羅斯天然氣和石油的依賴，這種類比使人們深感警覺，因為這兩年來歐洲為了擺脫對俄羅斯化石能源的依賴，已經付出了沉重的代價。

歐洲希望太陽能在2030年成為主要電力來源，屆時將需要安裝數億塊太陽能電池板，但中國當下控制着歐洲市場95%以上的份額。歐盟原本將中國視為三位一體的戰略對象：技術經濟競爭者、制度競爭對手、氣候變化合作夥伴。然而，在綠色產業競爭面前，這種戰略定位變得站不住腳，或者來說前兩者更緊密結合，而後者很可能會被拋之腦後。

中國目前在新能源價值鏈上的多個環節領跑。在過去五年中，中國在全球太陽能和電池製造領域的市場份額分別超過90%和70%，資本支出是美國和歐洲的十倍。但是，未來新能源的競賽仍處於初期階段，歐美發達國家已經意識到中國的領先程度，開始通過一系列產業政策與法律手段進行干預和追趕。同時，新興經濟體也開始採取行動，不再甘心接受中國轉道而來的綠色科技產品，他們效仿歐美，提高關稅或者對中國企業進行鍼對性調查，並積極支持本土的綠色產業發展。

歐洲產業政策的延遲與落後

中國光伏企業摧毀歐洲同行的既成事實，也與歐委會「半夢半醒」的產業政策有關，現任委員會自2019年年末上台以來可謂碌碌無為，在與美國和中國的先進產業競爭中優柔寡斷。

歐洲委員會近期對中國綠色科技產業發起了一系列反補貼調查，最近兩個月內就公布了五起對中國企業的調查。細看之下，這一連舉措有些許不同。2023年9月，歐委會貿易委員 Valdis Dombrovskis 發起了針對中國電動汽車的反補貼調查，主要針對中國電動車全行業，擬於今年年底做出是否對中國電車進口徵收高額關稅的結論。這項調查對行業影響深遠，其啓動並非按慣例基於產業界的投訴反饋，而是歐委會依據職權自由裁量，其中政治意圖不言而喻。與中國電動汽車產業鏈有着深刻利益捆綁的德國企業界，對此表示了反對和擔憂。

相比之下，2024年4月針對中國光伏組件企業和風力渦輪機供應商的兩項反補貼調查，則由競爭委員 Margrethe Vestager 精心策劃，主要關注中國綠色產品龍頭企業與歐洲公司在歐洲單一市場內的競爭公平性問題。每一起調查只針對具體企業和標的項目，主要依據是2023年7月生效的《外國補貼條例》。根據該法規，當合同估計價值超過2.5億歐元，且公司在前三年從歐盟以外國家獲得至少400萬歐元補貼時，公司必須主動申報。受該條例影響的企業可能選擇撤銷競標，這一法規被視為一種「打地鼠」式的法律手段。

儘管調查工具有所不同，但歐盟整體的目的殊途同歸，即為歐洲企業在綠色戰略技術上提供喘息的時間和空間，以追趕中國競爭對手並獲得優勢競爭地位。

中國光伏企業摧毀歐洲同行的既成事實，也與歐委會「半夢半醒」的產業政策有關，現任委員會自2019年年末上台以來可謂碌碌無為，在與美國和中國的先進產業競爭中優柔寡斷。當中美各種產業政策的出台廝殺正酣之際，歐盟還在瞻前顧後，無法為歐洲企業提供堅強後盾，導致他們孤立無援直至破產倒閉。美國國會2022年通過的《通脹削減法案》更進一步將不少歐洲製造公司吸引至美國本土，歐洲去工業化浪潮成為正在發生中的危機。

舉例來說，2024年1月，瑞士太陽能電池及組件製造商 Meyer Burger 發布公告，預估2023年財年虧損至少1.26億瑞郎，並決定關閉一家位於德國的組件生產工廠，該工廠也是歐洲最大的太陽能組件生產基地之一，波及500名員工。與此同時，公司將發展重點放在美國市場的盈利增長上，通過募股籌集資金用於美國工廠擴張。公司CEO直言不諱地表示：「在美國，我們可以充分利用我們的領先技術優勢，從而獲得合作伙伴的極大興趣和有利的產業政策支持。」

Meyer Burger 並非孤例，從去年開始已經有不少歐洲光伏企業倒閉。代表歐盟四分之三產能的行業協會組織「歐洲太陽能製造委員會」，也在今年年初向歐委會致信，請求調整歐盟國家援助規則，以便在未來兩年內獲得相當於8.8億歐元的補貼，以解行業燃眉之急。然而，歐盟國家內部就歐委會應該如何應對，甚至是否應該拯救這一瀕臨崩潰的產業短期內無法達成共識。

歐盟的綠色產業政策——《淨零工業法案》在2024年2月才姍姍走完立法流程，最終版本令大部分人失望，既沒法調動高效的政策工具，也沒能湊集足夠的錢，還因為納入核能和碳捕捉技術而讓環保團體感到不快。這部法案明確到2030年，歐盟戰略性淨零技術的本土製造能力接近或達到年度部署需求的40%，其中光伏、風能、熱泵、電池和電解槽製造能力分別達到45%、85%、60%、90%及100%。但歐盟沒能亮出一個奪目的價簽來支持這項綠色工業雄心。對比之下，美國《通脹削減法案》對綠色產業的投資預計將達到3690億美元。

歐委會拿不出錢來支持綠色產業發展，依舊與歐盟的組織架構有關。歐委會最初設想建立一個新的歐洲主權基金，協調整個歐洲大陸對戰略行業的投資，並防止成員國之間的不公平補貼競賽，但成員國對此興趣寥寥。最終對清潔技術的公共財政支持主要來自成員國的常規預算，歐盟無法監管具體目標實現情況，產業政策一片散沙的狀態沒有得到實質改善。

產業政策上的「軍備競賽」

這就好比是一場產業政策上的軍備競賽，各個經濟體都投入資源進行競爭，而中國不太常規的補貼方式協助其獲取到優勢地位，全方位攪亂了常規的競爭模式。

既然世界主要經濟體都在出台產業政策來扶持本地綠色科技產業，為什麼唯獨中國的產業政策成為衆矢之的，被抨擊扭曲了市場競爭環境？

這是因為中國政府的產業補貼規模實在是太龐大了。根據基爾世界經濟研究所的保守估計，也就是將極難量化的、有中國特色的補貼工具排除，2019年中國產業補貼總額約為1.71萬億人民幣（約2213億歐元），佔到中國國內生產總值的1.73%。對比主要發達國家的GDP水平，中國的公共財政補貼率比法國（0.55%）高出約三倍，比德國（0.41%）或美國（0.39%）高出約四倍。

這就好比是一場產業政策上的軍備競賽，各個經濟體都投入資源進行競爭，而中國不太常規的補貼方式協助其獲取到優勢地位，全方位攪亂了常規的競爭模式。為了維持利益平衡並遏制無度補貼對全球經濟帶來的負面影響，一個產業政策領域的「軍備控制政策」也被各方討論，比如為產業補貼佔GDP比重設置一個限額。

然而，發展本土綠色戰略產業已經演化成為一個政治話題，「軍備控制」式的討論顯得不合時宜。2024年是全球大選年，大西洋兩岸的歐盟和美國將分別進行議會和總統大選，印度尼西亞、土耳其、印度等發展經濟體也陸續舉行重要選舉。在政治化的語境中，攸關全人類的氣候變化議題是遙遠的且暫時可以被擱置的，但事關經濟增長和就業崗位的新舊產業發展前途，則是贏得選票的關鍵一環。因此，政客們看似在談論實現零碳目標和清潔能源轉型，實際則在談論保護本國經濟優勢和就業崗位。

這也是為何拜登政府的氣候議程就是避免直接談論氣候，《通脹削減法案》並不叫《碳排放削減法案》，否則無法通過議會投票。歐洲理事會在制定未來五年的戰略議程時，下調綠色協議的重要性，開始醞釀「歐洲競爭力新政」，誓言縮小歐盟與主要競爭對手中美在增長、生產力和創新方面的差距，要消除在能源、關鍵原材料和半導體等領域的戰略依賴。

而在中國，綠色科技產業的發展也逐漸與民族自豪捆綁起來，愛國主義者將歐美對中國綠色產品的輪番打壓，視作是中國製造向「中國智造」升級過程中必然面對的阻力，也是西方遏制中國崛起的舉措。中國引領着下一波可再生能源的科技革命，官方格外熱衷講述由太陽能電池、電動汽車和鋰電池這「新三樣」引領出口外貿繁榮的新時代故事，而「老三樣」是指服裝、家電、傢俱這三類技術含量不高的出口產品。「風水輪流轉」——是一個被頻繁提及的俗語，新能源科技產業實現了為國爭光，改變了中國硬科技受制於人的印象，並反過來對歐美能源轉型「卡脖子」。

根據格里菲斯亞洲研究所的數據，在2017年，中國的「新三樣」產品出口額還不足200億美元，僅佔中國整體出口微乎其微的0.86%。然而，到了2023年，這一數字卻突飛猛進，衝破了1500億美元的壁壘，佔據了中國出口總額的4.5%。而歐洲則是這些「新三樣」產品的主要買家，2023年幾乎消化了其中47%的產品價值，同時這些產品也佔據了歐洲從中國進口總額的9.3%。舊三樣同期出口份額從12%降至9%，但仍比新三樣對出口貢獻高。中國出口接近六成仍然是機電產品。

雖然中國目前領先賽跑，但並沒有取得橫掃競爭對手的完全優勢，能源轉型過程中還有多個賽道仍處於競爭的初期階段。全球只有15%的電力來自太陽能和風力發電，從工業生產到居民最終消費端，均在研發靈活高效的電氣化技術來鏈接市場。中國在生物天然氣與地熱發電上處於起步階段，燃料電池競爭力不足，制氫設備依賴進口，二氧化碳捕獲與封存技術也與國際先進水平存在差距。這些低碳技術也是歐盟在《淨零工業法案》中提及將重點扶持的戰略技術。

不再「天真」的發展中國家

在多重債務和經濟危機的陰影下，一些經濟體的發展引擎開始失火，發展綠色產業被視為是一劑靈丹妙藥，被提升至了極高的國家戰略地位。

除了歐美國家，中國還向發展中國家輸出了大量綠色科技產品，甚至轉移了部分產能。隨着中國與西方的貿易競爭加劇，綠色產業向發展中國家溢出的效應更加顯著。儘管歐洲仍然是中國太陽能組件的最大進口市場，但自從2023年起，貿易流向開始大幅向印度、巴西、沙特阿拉伯、南非、馬來西亞和巴基斯坦等地分散。一些國家對中國的總進口量與2022年相比增長了100%以上，迅速崛起成為重要的市場之一。

綠色科技產品製造業，在某種意義上成為了當下中國經濟的一根救命稻草。隨着Covid-19疫情的結束，中國居民的消費沒有如期反彈，外國直接投資也出現下降的趨勢，再加上房地產企業接連暴雷，以土地財政為經濟增長提供刺激的鏈條斷裂，地方政府揹負着沉重的債務負擔。原本拉動經濟的三駕馬車中，如今只剩下出口，因此國內新能源產品製造商之間的競爭激烈且高度內卷化。這導致行業不斷震盪，讓在國內市場競爭中敗下陣來的企業被擠進國際市場。他們不得不拼命依靠壓低價格，來爭奪國際市場最後的出口機會。

為了維持經濟增長的勢頭，中國必然需要進一步擴大其在全球製造業中的份額，這就需要世界其他國家的「配合」，持續吸納和購買中國產品。這種貿易政策邏輯實際上有些以鄰為壑，即將本國的失業壓力轉嫁給貿易伙伴。最近的貿易摩擦凸顯了許多國家對此的不滿情緒。在多重債務和經濟危機的陰影下，一些經濟體的發展引擎開始失火，發展綠色產業被視為是一劑靈丹妙藥，被提升至了極高的國家戰略地位。許多國家都在等待機會，試圖入局全球綠色產業價值鏈。

許多發展中國家已不再對中國龐大的貿易逆差保持「天真」的態度。以中國光伏產品出口的最大目標市場巴西為例，自左翼政治家盧拉再次當選總統以來，他宣布將引領巴西重新躋身全球環境政治舞台。這項努力包括限制亞馬遜森林的砍伐，並計劃在亞馬遜叢林深處舉辦2025年第30屆全球氣候大會。作為拉美最大的石油生產國之一，巴西也希望朝着綠色經濟轉型邁出關鍵一步。自2024年1月1日起，巴西突然提高了光伏組件和電動汽車的進口關稅，以保護本國可再生能源產業的發展。在過去幾個月中，巴西工業部也至少對中國產品進行了六次反傾銷調查，涉及的產品從金屬板、預塗漆鋼材到化學品和輪胎不一而足。

今年3月，印度財政部稅收局發布通知，決定繼續對原產於或進口自中國的太陽能電池組件所使用的EVA膠膜，徵收為期5年的反傾銷稅。土耳其貿易部也在同月做出裁定，宣布對原產於中國並經由越南、馬來西亞、泰國、克羅地亞及約旦五國出口至土耳其的光伏電池組件和太陽能電池板徵收25美元/平方米的反傾銷稅。曾是中國光伏企業出口歐美跳板的越南，在2023年9月，其工貿部發起了對中國風電塔的反傾銷調查。

然而，在可預見的將來，這些新興經濟體的綠色產業尚未具備像中國那樣形成規模經濟的實力，從而構建起對中國構成挑戰的實際產能，因此將繼續依賴進口。但根據國際能源署的數據，隨着供過於求的態勢繼續壓低太陽能板的價格，未來幾年全球太陽能製造能力仍將保持在年安裝量的兩倍以上。在英國、德國和荷蘭，中國生產的太陽能板價格過於低廉，導致居民們開始將其購買用作花園圍欄，而非在屋頂安裝以發電。中國在2023年出口的太陽能電池板總量，已經遠遠超過了全球市場所需的裝機量。而太陽能電池板的價格也降到了歷史低位，僅為去年售價的一半，2012年價格的十分之一。在中國試圖依靠新能源產品的出口支撐經濟的同時，綠色產業例如太陽能電池板全球性的產能過剩現象也開始顯現。綠色產業未來的體量，能否容納這麼多國家「軍備競賽」得到的產能，也是一個值得持續關注的問題。