評論|卡姆登:柯P擁抱單車、打壓機車的政策盲點

新的城市自行車政策在空間上排除的對象又將是誰?機車騎士、汽車駕駛,行人、還是人行道上的無障礙空間?
台北希望透過「自行車」逐步取代機車的做法,也反映出後進國家對現代化的追趕心態。

編按:本文原載於眼底城事,經作者授權《端傳媒》編輯轉載。部分段落經作者重新修訂。

台北希望透過「自行車」逐步取代機車的做法,也反映出後進國家對現代化的追趕心態。攝:Andrew Wong/Getty
台北希望透過「自行車」逐步取代機車的做法,也反映出後進國家對現代化的追趕心態。

近來台北市政府希望在多項政策的推動下,包括機車停車格全面收費、調整大眾運輸費率,以及「三橫三縱」的自行車道路網完成,讓台北的機車減量,以解決城市的空污問題。不過,機車與汽車同樣都是私人運具,為什麼不是思考如何讓汽車減量?

有趣的是,如果用Google關鍵字搜尋「柯文哲+機車」,便會跳出柯文哲在當選市長不久後,坐在機車後座考察重陽橋的照片。這張照片當時在臉書上為許多人大力轉載,稱許柯P十分親民。在柯文哲的臉書,也出現以下這段文字:

「政府存在的目的是為人民服務,食、衣、住、行、育、樂,是人民的基本需求,而維護市民安全將是我的優先施政工作。因此,重陽橋機車引道改建要馬上處理,今早便在市政會議中,要求相關局處擬定重陽橋的改建計劃,讓來往雙北的機車騎士有更安全的道路」

上述這段話常被機車族拿來質疑:為什麼柯市長一邊利用機車塑造親民的形象,另一邊又要打壓機車族?從機車騎士應該有更安全的道路,到頻頻祭出機車減量的措施;選前選後,柯文哲對機車態度的改變,讓人感慨。

機車真的最危險嗎?

如果回顧柯文哲市長上任一年多來,對於台北市機車問題的發言,不難發現他對於機車的認知,主要建立在「危險」以及「過量」的印象上。他曾在議會的質詢台上說過:機車很危險,因為死亡車禍中機車騎士占了八成,而機車族多半是男性,因此他認為要思考可以透過哪些方法誘導男性,讓他們不會想騎機車。

然而,從統計數據來看,2000-2015年台北市A1類交通事故(指的是因事故當場死亡或24小時內死亡)的肇事車輛數,除了2001、2004、2012、2013年之外,其餘每年汽車肇事車輛數都高於機車,縱然交通事故中,機車族意外死亡機率較高,但是肇事者汽車族的比例顯高過於機車族。除了對機車的「保護」,政府也該正視高肇事率的汽車族。

再者,機車真的是最危險的私人運具嗎?台大外科醫生楊雅雯最近發表的研究,統計了2008-2014年台北市與新北市的車禍死亡資料,發現單車意外事故的死亡率(0.68%),是機車(0.31%)的2倍。在YouBike數量較多的行政區,例如大安區、信義區,自行車事故比率也愈高。這個研究,顛覆機車是城市中最危險的交通工具的看法。

機車數量已在下降

台北市是否真如市長所說「機車過多」?根據2000年-2015年交通部的統計資料,台北市的汽車數量從66.5萬輛攀升到79.9萬輛,成長了將近20%,同一時期機車僅從95.9萬成長到96.3萬,只增加0.39%,兩者差距持續縮減。特別是,台北市的機車登記總數從2012年起就開始減少;反觀台北市的汽車數量仍不斷成長。縱然機車仍是台灣最普及的私人交通運具,但以台北市而言,機車數量已在減少,反而是汽車越來越多。汽車相較於機車,卻是更沒有效率的運輸工具,但市長卻從來沒說過「汽車太多」。

筆者推論,機車數量下降的原因有三。第一,近年機車排氣排放標準變嚴,導致機車售價大幅提高,影響消費者的購買意願。其次,房價高漲導致居住結構改變,買不起房子的年輕人(通常也是機車族)搬到新北市。其三、捷運路網帶來的交通替代效應。

以第三點而言,機車數量改變,明顯呈現行政區域差異:2012-2015年間,平均機車數量跌幅最大的行政區分別為大同區(-4.91%)與松山區(-4.78%),正好是台北捷運路網第二期最後通車的路線——新蘆線與松山線服務的地區。新蘆線從2010年底開始通車後,大同區的機車數就明顯減少。換句話說,營運穩定、班次可預期且不受氣候因素影響的大眾捷運,才是有效讓機車減量的做法。

這些在台北市交通統計查詢系統就可以順手查到的資料,告訴我們柯市長將「機車問題化」,其背後所仰賴的知識與論述有偏誤的。且官方對於城市私人運具偏好的階序,無視於汽機車使用者所代表的階級、勞動性質,大眾運輸可及性的差異。

「單車城市」作為進步象徵的身世

台北希望透過「自行車」逐步取代機車的做法,也反映出後進國家對現代化的追趕心態。官員們目睹其他先進城市,從汽車文明「進化」到單車城市,都不願再容忍機車這種「不見容於進步的、永續的綠色城市意象」的交通工具,而亟欲透過都市政策予以排除。而其參考基準則是以西歐與北歐的單車政策為圭臬。

然而這種做法,其實是將少數先進國家的現代化進程,不加反思、去脈絡地強加在自己身上。預設先進國家必然是「從汽車,進展到反汽車,再到到單車文明」這種線性的思考模式,忽略每個城市有自己的發展脈絡。

「單車城市」作為一種進步象徵,到底如何出現的呢?

談到單車城市總會想到荷蘭。追溯荷蘭推動單車政策的歷史,某種意義是對都市現代性的反思。戰後歐洲城市的中產階級快速興起,時髦的汽車成為財富地位的象徵,街道上到處都是汽車。1970年代,數起汽車釀成兒童死亡的意外事故,讓荷蘭開始出現「汽車退出城市」的呼聲;再加上1973年的能源危機,荷蘭逐漸思考以自行車做為城市主要運具的可能。荷蘭交通政策的逆轉,不是在全球暖化的脈絡下興起的,而是一場訴求將都市還給單車與行人的空間運動 (1)。

相對而言,當代的都市自行車熱,已有學者指出 (2) 應該放在「資本主義都市性」(capitalist urbanism)的概念下觀照,看單車如何與都市活力、街區的小規模經濟、創意經濟、創意階級的生活型態連結。倫敦就是個顯著例子,自行車騎乘比例最高的Hackney,近年來也是倫敦創意產業蓬勃發展的新興區域。過去的文青喝咖啡;現在文青喝咖啡外,也熱愛騎腳踏車。在這一帶經常可以看到單車與咖啡店複合經營的店面。而位於紐約的大學交通研究中心(University Transportation Research Center)的研究報告也指出,美國自行車政策集中發生在出現空間「縉紳化」(gentrification)的城市。

更值得注意的是,城市的自行車政策,往往與非政府組織強力的政治動員有關。例如積極在全美推動單車的非政府組織「美國單車騎士聯盟」(The League of American Bicyclists),會評比不同的城市、大學、社區、企業所推動的單車友善措施。這些分析報告,遂成為城市間互相競爭的基礎。其也曾與美國「單車與步行聯盟」(Alliance for Biking & Walking)共同發表過「單車是一門好生意」說帖,分析單車基礎設施能帶來的經濟效益。

最後,Cardiff的地理學者Justin Spinney從對倫敦自行車政策的研究中,發現政府鼓勵民眾多騎單車,是因其有益於節省政府在健康、環保、交通的公共支出。倫敦在2014-2021年間,僅計畫花費四十億英鎊於改善交通,其中有四分之一的預算打算花在單車上;在倫敦推廣單車以來,整體交通預算比過去減少許多。政府更進一步透過「單車有益健康與環境」的論述,強化「個人移動性的道德責任」。這說明政府在交通工具間的選擇,可能涉及對某些交通基礎建設的「去投資」,轉投資為更節省公共開支的公共自行車站、單車道。 (3])

交通政策與身體治理

因此,對於運具的選擇,從來就不是價值中立的(value neutral),而是與城市發展的經濟結構相互扣連。除此之外,如果用法國哲學家Foucault 的治理性(governmentality)概念來理解,它也是被「被政治化的」(politicized)。

透過統計數字,政府建構某些「社會概念」,例如:犯罪率、兒童肥胖比率、平均餘命等。然後將這些統計數字詮釋為某種需要矯正的「社會問題」,例如:社會的犯罪率太高、國民的平均餘命變短、學童太胖等。這些數字創造一套讓政府從遠端治理人民的體制,亦即對行為的指引(conduct of conduct)。除了政府提出可以矯正這些行為的方案外,最好的效果,就是人民在日常生活中對身體與行為的自我管理。

倫敦的Cycling Super Highway,攝於White Chapel附近。照片來源:卡姆登
倫敦的Cycling Super Highway,攝於White Chapel附近。

從台北市的機車議題,可以發現政府如何運用統計數字(先不論這些理解是不是基於有偏誤的統計數字),將機車連結到健康、生命安全的議題,而強化對身體的規訓。

這些論述排除機車族,並創造出有利於自行車政策發展的空間,卻對城市移動性的地理與社會的差異性視而不見。例如:並非所有機車騎士所居住的地區,都有便捷的公共運輸。台北市的公共運輸,除了公共自行車YouBike之外,並未提供全天候24小時的服務,這對有夜間工作需求的人並不方便等。而YouBike的存在,甚至可能讓政府認為有YouBike這項公共自行車即已足夠,不願意在其他公共運輸上強化投資。

台北市的自行車政策,高度集中在YouBike擴站及三橫三縱的自行車道建置。YouBike與自行車道的搭配,已成為台北市城市行銷最佳的工具。YouBike也可望在未來將整套系統輸出海外營運。但是,YouBike的建置,並未解決居於城市邊緣者的移動需求,也未能考慮到工作性質的差異。

想像在燠熱的夏天,上班族如何在高溫多雨的台北盆地中悠遊而行?除了要適應亞熱帶氣候,汗流浹背的他們,可能仍需受到職場服裝的規範拘束,而需要有淋浴間或換裝的準備。專家、學者、媒體工作者一味推崇荷蘭、丹麥的自行車經驗,將台灣自行車不夠普及的因素,歸咎於民眾只圖方便、不夠有決心,忽視台灣在氣候、地形、城市密度上的地理差異。

道路空間政治:誰是受惠者?

台灣運輸界與都市計畫界,鮮少針對「為什麼機車是台灣特有的都市現象」進行研究,反而泰半把機車問題,當作是台灣早期快速都市化發展的病灶,以為隨著現代化,機車遲早都會消失。這個認識論的缺陷,忽略了「發展病」背後有其複雜深刻的歷史成因;運輸絕非是技術中立的、或者只是由供需決定而已。

趙大維曾在其碩士研究中,用政治經濟學的取向,將台灣的機車問題放在國家、資本與政治過程的脈絡下討論。其認為國家放任機車的存在,以解決公共服務不足的危機──當大量城鄉移民以機車為通勤工具,一方面緩解政府原應承擔的都市規劃、交通建設、住宅服務等公共責任,另一方面也有利於發展型國家的資本積累。加工出口區的設立與機車工業的發展,正好都是在60年代。換言之,「機車問題」凸顯了台灣戰後現代化以發展主義掛帥的軌跡;政府對於機車的「去管制」不是國家能力不足,而是政府刻意容忍。

道路的空間分配牽涉政治,牽涉到「誰有權力」決定城市的道路空間分配,也牽涉到「誰有權利」優先使用城市的道路空間?如果只將城市的空間,想像為強勢與弱勢使用者的二元對立,將自行車歸在路權較為弱勢的一方(儘管它被認為是理所當然),不免忽略了形塑這些空間想像的知識與論述基礎,可能涉及了更為複雜的權力關係,更可能窄化了各種論辯的空間。

當自行車友善城市逐漸成為城市的明日願景,誰是主要的受惠者?答案顯然不會是每個市民。正如研究人類社會活動與人造設施之間關係的社會學家Susan Leigh Star曾說過的名言:「一個人的設施可能就是另一個人的障礙」。

如果台北市的自行車政策,就是要以市民移動的不方便,來打造友善的自行車環境,我們要問的是:新的城市自行車政策在空間上排除的對象又將是誰?是機車騎士、汽車駕駛,行人、還是人行道上的無障礙空間?

這是在借鏡先進國家的單車經驗之外,我們應該用力想想的問題。

註解:

(1) 關於荷蘭的自行車政策發展簡史,可參考 “How the Dutch got their cycling infrastructure”一文或這段影片 。另外補充,荷蘭的自行車政策能有大幅突破的主因,不在於公共自行車所帶來的移動性,而是基礎設施的改善。但荷蘭經驗之所以為人稱道,甚至是其他城市難以模仿,主因在於都市規劃、土地使用也必須相互配合,包括交通路網、號誌系統、交通規則都必須重新思考與規劃。這可以說是一條漫長的路。

(2) 可參考這兩篇論文:
Stehlin, J. (2014). Regulating inclusion: Spatial form, social process, and the normalization of cycling practice in the USA. Mobilities, 9(1), 21-41.
以及 Hoffmann, M. L., & Lugo, A. (2014). Who is ‘world class’? Transportation justice and bicycle policy. Urbanities, 4(1), 45-61.

(3) Spinney, J. (2016). Fixing Mobility in the Neoliberal City: Cycling Policy and Practice in London as a Mode of Political–Economic and Biopolitical Governance. Annals of the American Association of Geographers, 106(2), 450-458.

(卡姆登,University College London 地理系博士生,專長都市地理學、比較都市研究)

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