評論|黎蝸藤:中菲關係增溫?黃岩島是試金石

黃岩島爲什麼這麽重要?它如何成爲中美菲之間角力的交匯點?這首先要從黃岩島與菲中兩國的歷史淵源講起……

南海仲裁案判決之後,南海形勢出現了「反轉」。菲律賓新總統杜特地(杜特蒂)一改阿基諾三世(艾奎諾三世)的親美路線,向中國靠攏。這種變化幅度之大,令不少人吃驚和困惑。

對中國而言,杜特地可謂「天上掉下來的餡餅」。這個星期,杜特地訪問中國,得到中國的盛情款待,送上大禮包,全面恢復中菲之間的關係。換來杜特地對中國的一番恭維,還有精彩的反美表演。然而,在中菲關係的核心問題——南海問題上,卻還沒有明確答案。《中菲聯合聲明》中涉及南海的有三條,和中菲交惡之前的表述沒有太大分別。南海仲裁案沒有被寫入聲明:既沒有認為有效,也沒有宣布無效。中菲之間似乎仍然走「擱置爭議,共同開發」的路。

然而,領土問題始終是一個揮之不去的陰影。中菲之間的領土爭議有黃岩島和南沙群島兩處。南沙群島面積廣大,但毫不起眼的黃岩島卻才是中菲南海衝突中的關鍵。南海仲裁案宣判的前後,中國海空軍在西沙群島演練,而美國兩艘航母則在南海靠近吕宋島位置巡航。兩者之間的連線之間,就是引發南海仲裁案的導火線——黄岩島。中國和美國在此佈下重兵,就是為了預防仲裁案宣判之後,有一方行動不理性,可能爆發衝突。

黃岩島爲什麼這麽重要?它如何成爲中美菲之間角力的交匯點?這首先要從黃岩島與菲中兩國的歷史淵源講起:

歷史上中國與黃岩島無聯繫

黃岩島其實不是一個島。在地理上,整個黃岩島是一個大環礁,方圓150平方公里,但只有一些礁石能露出水面,每一塊的大小最多不過幾平方米。根據中國考察隊在1970年代末的地質研究,這些露出水面的部分只有500年左右的歷史。它英文名字 Scarborough Shoal 的 shoal 字,指的是被淺水覆蓋的暗礁,是航海中必須避免的危險地帶。中文把 shoal 翻譯成「灘」,這容易使人誤解它是露出水面的灘塗。

中國聲稱擁有「中沙群島」的主權,這個國際上不通用的地理名詞包括了一系列分佈在南海中北部、相隔頗遠、彼此沒有地質聯係的礁石。「中沙環礁」(Macclesfield Reef)是其主體,但它是在國際法上不能聲稱主權的暗礁。距離遙遠的黃岩島,是這個「群島」中唯一能露出水面的礁石。

中國歷史上和黃岩島沒有什麽聯繫,黃岩島與菲律賓呂宋島之間的距離,比到中沙環礁還要近150公里左右。現在中國專家能夠舉出的唯一「歷史證據」就是所謂1279年,元朝天文學家郭守敬在黃岩島進行過天文測量。其實,當年郭守敬只是在一個叫「南海」的地方進行天文測量,「南海」到底在哪裏?沒有人能確認,今有廣州、越南中部、西沙和黃岩島等假説。

中國官方在1970年代末爲了和越南辯論西沙群島的主權問題,把「南海」確定為西沙群島;到了1990年代末,爲了和菲律賓爭奪黃岩島,又把「南海」定為黃岩島;到了2014年,由於海洋石油981鑽井平台衝突引起的西沙群島爭議,中國又再次把「南海」確定為西沙群島。這些「歷史為我所用」的手法,嚴重降低了中國這方面的學術信用。

根據筆者分析,把「南海」定為黃岩島,是提出者基於錯誤的天文知識,「空想和誇大」的歷史資料,「湊數據」的論證方法所犯下的一個錯誤(註一)。正如上述,這些島礁露出水面只有500年左右歷史,在700多年前,郭守敬怎麼可能會去那裏測量天文?

除此之外,中國在歷史上對黃岩島幾乎一無所知。這不是沒有原因的,在18至19世紀,中國兩部地理著作《海國聞見錄》和《海錄》都提及,當時中國和南洋之間四條海道,中國船隻由於技術不足,不能走縱貫南海、位於中間的兩條海道,當中的一條就接近黃岩島。因此,中國古代沒有關於黃岩島的記載也就不出奇了。與此同時,現在海南漁民保存的航海指南《更路簿》中,也沒有黃岩島的記載,進一步證明了中國歷史上和黃岩島沒有關係。

2012年前,菲律賓實控黃岩島

另一方面,菲律賓和黃岩島卻有很深的淵源。1734年,西班牙繪製的菲律賓地圖中就已經有一個叫做 Panacot 的礁石區域。這個詞源於菲律賓他加祿語的「威脅」之意。在以後一系列地圖中,有清晰的脈絡,顯示這個區域的名字從 Panacot 到 Masingloc 到 Scarborough Shoal 的變遷。18世紀末,西屬菲律賓政府兩次考察和測量了黃岩島,繪製了黃岩島的地貌。1866年,有一艘船在黃岩島觸礁,馬尼拉當局派出船隻救助。這些事件都顯示了西屬菲律賓對黃岩島有實質性的管治。

世紀之交,美國取代了西班牙成爲菲律賓的宗主國。1898年的《巴黎和約》中,雙方劃出「條約界線」,規定割讓的範圍,其中最西部的直線剛好把黃岩島摒棄在外。這經常被中國說成是菲律賓不擁有黃岩島的依據。但隨後的《華盛頓條約》已經説明,西班牙割讓的島嶼也包括在條約界線之外,但被西屬菲律賓實際管轄的島嶼。故理論上,黃岩島並沒有被摒棄在美西領土交割之外。1913年,黃岩島附近海域發生海難,馬尼拉當局派出船隻救援。事後,有關海難的責任問題在馬尼拉法院進行訴訟。這個事件,從國際法角度顯示了菲律賓對黃岩島實施了管治和仲裁權。

中國對黃岩島的聲稱「主權」可以追溯到1935年地圖開疆之際,把它音譯為「斯卡伯勒灘」,以後才逐次改稱民主礁(1947)和黃岩島(1983)。中國對黃岩島的主張仍然長期處於紙面上。1947年,中華民國「接收」南海諸島的時候,並沒有到達黃岩島。在1978年中國派出考察隊之前,沒有中國官方或半官方的船隻到過黃岩島。中國漁民開始到黃岩島捕魚,大概是在1984年南海捕魚禁令取消之後。

1938年,菲律賓政府內部曾經詳細討論過要把黃岩島正式宣布為領土,動機是防止日本佔領它作為進攻菲律賓的基地。無論是菲律賓當局還是美國國務院,都不知道中國地圖開疆的事。但在有結論之前,日本已經發動太平洋戰爭,此事不了了之。

在戰後初期,黃岩島已經是菲律賓的漁場。當時黃岩島也是美國空軍練習投彈的靶場,演習時候都通過馬尼拉發放警告信息。1957年和1961年,菲律賓兩次派人到黃岩島測量和考察,還在礁石上安置了測量裝置。1963年,菲律賓政府發覺黃岩島被用作走私基地,於是派出海軍和空軍剿匪。1964年,菲律賓再次剿匪之後,決定對黃岩島進行常規巡邏。

1965年,菲律賓在黃岩島升起國旗,並建造了燈塔。 這些舉動都能從國際法的意義肯定菲律賓對黃岩島的「有效統治」。1978年,菲律賓劃定經濟專屬區,黃岩島在專屬經濟區之內。1992年,美國從菲律賓基地撤軍之後,菲律賓在黃岩島上再次樹立燈塔,並重新展開常規巡邏,直到2012年對峙事件。

1997年,由多國業餘無線電愛好者組成的第三次黃岩島「遠征隊」,在菲律賓軍方巡邏船隻的干預下,提早結束行動。此事引發了黃岩島主權的爭議。對中菲雙方來說,都是一個「新問題」:中國認為這是菲律賓第一次主張黃岩島的主權,而菲律賓則似乎剛剛知道中國也對黃岩島主張主權。

值得指出的是,在幾次業餘無線電愛好者的行動中,都得到了中國管理機構發出的批准書。同時也據稱從菲律賓方面得到「黃岩島不是菲律賓領土」的書面說明,但這似乎只是中國單方面的說辭。據稱中國負責人收錄了原件,但從未公開。筆者曾經嘗試聯繫美國業餘無線電管理協會(據稱收錄了複製件)求證,但一直沒有得到回應。

綜上所述,在1898到1997年間,菲律賓沒有正式地主張黃岩島的主權,但實際上擁有非常多的有效控制證據;而這段時間中,中國更早地明確主張對黃岩島主權,但主要通過地圖開疆的方式,沒有實控。1997年後,中菲才開始黃岩島爭議,但在2012年前,黃岩島一直控制在菲律賓的手裏。

2002年,中國和東盟(東協)達成了《南海各方行為宣言》,規定「各方承諾保持自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動,包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動,並以建設性的方式處理它們的分歧。」這被視為各方應在南海「維持現狀」。在簽訂宣言之後的幾年,黃岩島局勢平靜,菲律賓沒有像過去幾年那樣抓捕中國漁民;2007年的無線電遠征行動,菲律賓也發出許可;雙方漁民大體上都能在黃岩島和平作業。

黃岩島對峙,南海局勢急轉直下關鍵

2012年的對峙事件看似很突然,但和前幾年中菲關係以及南海局勢的激化有很大關係。2005年,中國越南和菲律賓三方簽訂聯合考察禮樂灘的油氣資源的協議。中菲進入蜜月期,但不久,總統阿羅約(亞羅育)就被捲入其家族和中國企業(中興)的賄賂醜聞,聯合探測計劃被質疑是中國通過企業「收買」阿羅約而出賣「國家利益」的行為。弊案越演越烈,聯合探測在完成第一期之後就被束之高閣,令中國大為失望。

2009年,阿羅約頂住中國壓力,簽署了把黃岩島視為領土的法案,讓中國大為不快。2009年,中國給聯合國的信件中把九段線第一次畫在外交文件上,引來各國質疑,但中國拒絕澄清九段線的含義。

2011年,中國對菲律賓探測船在禮樂灘的探測行動進行「騷擾」,這和隨後對越南石油探測船的「割斷電纜」事件一起,標誌著中國以實際行動阻止各國在南海的石油開發。此事也促進了菲律賓探索以國際仲裁方式挑戰九段線合法性的構想。而那幾年,中國漁民接收國家補助,遠赴南海捕魚和偷捕國際保護的珍稀動物,甚至深入菲律賓的領海(如蘇祿海),這也引發了越來越激烈的衝突。

2012年4月的黃岩島對峙事件就是在這背景下發生的。當時,菲律賓軍艦在黃岩島巡邏,據稱發覺中國的漁民偷捕珊瑚、巨蚌和黑嘴鯊,於是準備拘捕漁民。但這時兩艘中國海監船隻趕到,和菲律賓軍艦對峙。這時,中國駐馬尼拉大使館立即發表聲明,聲稱「菲律賓船隻非法進入中國水域」。第二天,中國外交部發言人劉為民在記者會上表示「菲律賓試圖在黄岩島海域進行所謂『執法』的行為是對中國主權的侵犯,也違背了兩國關於維護南海和平穩定,不使事態複雜化和擴大化的共識。」

中國的態度非常不尋常。因為在類似事例中,中國限於口頭抗議,默認菲律賓在該地的實際執法行為。媒體也承認,菲律賓當時實控了黃岩島。既然如此,很難認為,菲律賓按照以往慣例對中國漁民執法,破壞了雙方默契之下的「現狀」。中國隨後發動媒體文宣,調子也急速上升。中國也使出收緊國民到菲律賓旅行和限制菲律賓香蕉進口等方式,對菲律賓實行「三戰」──輿論、心理、法律。

當時美國的態度非常重要。美國與菲律賓有軍事同盟,但是軍事同盟的地理範圍卻非常模糊,是否包括黃岩島取決於政策而不是條約。美國當時還沒有轉向現在的「積極中立」政策。美國希望事情盡快解決,所以一方面表示,美菲同盟不包括黃岩島,一方面斡旋中菲之間的矛盾。到了6月初,趁著颱風將至的機會,美國成功調解,雙方應允公務船同時撤出黃岩島,讓此事平息。菲律賓如約撤出,但是中國撤出之後,又立即重返黃岩島,而且佔據了有利的地形,足以阻止菲律賓船隻再接近。中國否認和菲律賓存在任何協議。就這樣,黃岩島實控權易手。

黃岩島事件是南海局勢急轉直下迅速惡化的關鍵。這是繼1974年西沙海戰、1988年赤瓜礁海戰、1995年美濟礁事件之後第四次中國在南海的挺進;也是在2002年宣言簽訂以來,中國第一次在南海通過準武力的方式佔領島嶼。此事對南海各國的震撼極大。菲律賓當時提出談判,但中國斷言拒絕談判的要求。

美國推行積極中立政策、仲裁案菲律賓大勝

中國拒絕談判,也更加堅定了菲律賓對仲裁案的態度。終於在2013年,菲律賓提請仲裁,2016年大獲全勝。

美國在此事中可謂顏面大失,相當尷尬。它在此後迅速轉變了對南海的態度。在主權問題上,從消極中立變為積極中立,即在主權的最終歸屬問題上保持中立,但以外交和軍事實力為後盾,要求各方不得在南海以武力或脅迫的方式改變現狀。這個態度和美國在釣魚島上的態度完全一致。2013年仁愛礁事件,正是美國背後發功,令中國知難而退。

東盟國家在此事之後,也徹底感受到中國的壓力,除了一兩個國家之外,都站在菲律賓的一方。2012年,由於親中的東盟主席國柬埔寨的反對,東盟國家破天荒第一次不能產生聯合聲明。但是在2013年仁愛礁事件中,東盟發聲明支持菲律賓,就是一個明證。

菲律賓提請的15項仲裁中,有四項直接出現黃岩島的名稱(3,10,11,13),有兩項直接和黃岩島相關(8,9),以及有三項與黃岩島間接相關(1,2,12)。在這九個訴求中,菲律賓獲得全勝。

這些訴求是層層遞進的「連環拳」。仲裁案否定了九段線的權利(1,2)後,中國無法以九段線為由主張對黃岩島海域的權利。黃岩島是礁不是島,不能產生經濟專屬區和大陸架(3),則附近海域只能是菲律賓的經濟專屬區,中國只能取得12海里領海的「甜甜圈」,被包圍在菲律賓的專屬經濟區之內。這樣的話,菲律賓指控中國干擾菲律賓的專屬經濟區主權權利(8),以及未阻止國民和船隻開發菲律賓專屬經濟區的生物資源(9),才有理可循。

由於仲裁庭不處理主權問題,所以沒有處理黃岩島屬於誰的問題。但通過對菲律賓傳統捕魚權的支持(10),中國也無法阻止菲律賓漁民進入黃岩島12海里之內捕魚。以此為基礎中國才不能在黃岩島附近「碰撞」菲律賓船隻(13)。最後,即便中國擁有黃岩島主權,也不能在黃岩島內的為所欲為,行為也需要遵守公約保護海洋環境的要求(11),更加不能人工造島(12)。

所以,按照仲裁,中國基本上在黃岩島喪失了原先主張的絕大部分權利。仲裁庭留給中國唯一的利益就是,即便黃岩島屬於菲律賓,中國漁民也可以像菲律賓漁民一樣,享有黃岩島附近海域的傳統捕魚權。

黃岩島局勢,中菲有哪些牌路?

目前,黃岩島有兩個緊迫的問題,一是中國造島的威脅,二是漁民生計。

中國希望造島,是因為黃岩島的戰略位置極為重要。中國已經通過佔領南沙和西沙的島礁以及打造人工島,在南海構建了一個西沙—永暑礁—美濟礁的「鐵三角」。黃岩島的位置扼守南海東北部的出口,如果在黃岩島上建造人工島,打造一個軍事基地,那麼中國在南海的軍事實力將會大增,足以實現阻止美國的反介入/區域拒止(A2/AD)計劃,完全控制南海,把南海打造成為「中國湖」不再是夢。佔世界交通三分之一的南海航道的安全就握在中國的手裏。

但中國造島卻有很大困難,首先的問題在法律上。一來,黃岩島還存在主權爭議;二來,中國式的造島已經被仲裁庭裁決違反公約,雖然沒有裁定建成的人工島要拆掉,但新造島不被允許卻是相當明確的信息。美國等有理據出手干預。

在黃岩島上造島也直接違反了《南海各方行為宣言》中「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的表述(註二)。中國一旦這麼做,將會超出東盟國家的底線,會付出極大的政治代價。

第三,黃岩島距離菲律賓太近,一旦生成類似永暑礁這樣的人工島,菲律賓(及菲律賓內的美軍基地)就會受到極為嚴重的威脅。菲律賓傳統上與黃岩島的聯繫密切,「民族主義」也濃厚得多。何況黃岩島有戰略重要性,美日韓印等國家完全無法接受。

最後,目前菲律賓和美國等的視線都在黃岩島上,美國外交和軍事部門都為黃岩島事變做好預案。想要像南沙造島那樣暗渡陳倉是不可能的。

其實,只要中國沒有「霸佔南海」的慾望,黃岩島對中國來説就沒有這麽重要。除了中國之外,沒有國家會在那裏造島,黃岩島對中國不構成任何威脅,以前如此,以後也會如此。何況那裏也沒有石油資源。中國應當完全能體會到當中難點,不會輕舉妄動。在7月24日結束的東盟外長會議上,中國聲明重申「不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其它自然構造上採取居住的行動」的原則,當為造島論畫上句號。

菲律賓底線:追求「共管」

菲律賓漁民能否重返黃岩島,是目前最大的關注點。由於這也是仲裁所肯定的權利,如果中國硬要阻止,只要菲律賓表態,美國等國就可以用執行仲裁判決為由進行干涉;漁民也極為國際社會所同情,畢竟他們都是小本經營,不讓他們捕魚,就斷了他們的傳統生計,中國確實沒有必要留難他們。

按照中菲聯合聲明的精神,中國似乎已經願意讓步,在黃岩島「資源共享」。中國有可能通過特定的安排,默認讓菲律賓漁民捕魚。對中國來說,只要對這些漁民進行某種形式的鬆散管理(比如檢查收穫品),就已經能宣示對黃岩島的主權了。一來體現人道主義關懷;二來緩和緊張局面;三來,也以一個委婉但不失面子的方式,順應國際上對中國遵守仲裁的呼聲。

但是,對菲律賓來說,這並不足夠。只要菲律賓公務船不能到達黃岩島,失去執法權,就無法恢復黃岩島「原先的狀態」。如果杜特地同意中國安排,等於把「中佔」這種狀態固化,「默認」了中國對黃岩島擁有主權,等於「放棄國土」。這和菲律賓這幾年的目標完全背道而馳,違反菲律賓憲法。在「國土至上」的民族主義者看來,「丟失」的國土再小,換取的經濟利益再大,只要「出賣主權」就是不能容許的。

對菲律賓來說,就算不能讓中國完全退出黃岩島,回復到2012年之前的狀態,也必須追求「共管」,才能算得上模糊了主權問題。

杜特地自己也曾說過,不會用領土主權來交易經濟援助,否則會有被彈劾下台的威脅。但他同時又說,菲律賓不能「贏得」黃岩島。訪華後,杜特地就預告,菲律賓漁民將很快可以重返黃岩島,但又聲稱「這將取決於中國」。鑒於他說法經常自相矛盾,杜特地訪華時是否和中國達成秘密協議,達成何種協議,都不得而知。但如果他「出賣主權」,那麼他的潛在敵人至少有兩類:一是原先在政壇佔據重要地位的親美派;二是把主權放在反美之上的民族主義分子。在黃岩島的問題上,兩者是一致的。菲律賓前外長已經出言指責杜特地的外交路線。菲律賓最高法院高級助理法官卡皮奧警告,杜特地如果放棄菲律賓對黃岩島的主權,就可以被彈劾。

這些潛在的敵人,很可能通過行動測試杜特地和中國的協議。一種可能是國會議員以「私人」身份登陸黃岩島,看是否會受到菲律賓軍方或中國的阻撓。被「戲弄」的美國也可能出手,利用自由航行計劃,在黃岩島12海里之內巡航,這也可以迫使杜特地政府在黃岩島問題上表態。

總之,黃岩島問題高度敏感,而杜特地治下的菲律賓政府,與中國之間的關係仍面臨很大不穩定性。黃岩島問題,將會成為兩國關係的試金石。

(黎蝸藤,旅美歷史學者,哲學博士)

註一:黎蝸藤《被扭曲的南海史》,第三章第八節,214-247頁。

*註二:8中國一直爭辯,《南海各方行為宣言》中覆蓋的範圍只限南沙,不包括黃岩島。但是東盟的看法,以及宣言的寫法,都認為是整個南海。

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讀者評論 4

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  1. 中国的目标不仅仅是整个南海 大概半个太平洋才能合胃口 而菲律宾总统是先搁置争议 搞平衡外交让自己的国家发展起来 贫穷落后就没有话语权

  2. @MT 别自嗨了可以不?你这种说法,也就黑黑上一代公知罢了。你看你说了那么多,无非是用美国人的话来侧面肯定中国,那么自信的人,自信心居然要从美国人的评价里找,跟看参考消息夸中国的老干部真没啥区别。你如果真的对自己的国家自信,就不要拿美国人说的话当例子,自己回到祖国的土地上走走,然后再来这里告诉大家,你看到了哪些进步:农村是不是更干净了?医疗是不是更普及了?雾霾治理是不是好转了?东北老工业基地的衰落和人才外流是不是抑制住了?北京郊区的流动儿童是不是有学上了?阶层之间能不能流动,一个初来乍到的人还能不能在深圳买房?国内那么多同胞辛辛苦苦工作、奋斗,改善社会不公平,参与社会建设,不是给你们这群出生在大城市先天条件良好优渥在海外不交几个税的公子哥儿拿来自嗨的,祖国不是你的自慰器。

  3. 在海外金融機構供職,昨天剛好有同事和我聊起昨天bloomberg上一篇文章說中國的年輕人是risk taker和dream big,說看看現在中國年輕人的朝氣,放在中國現在的太空計劃背景下,評論說象美國進入世紀之交黃金十年前的七、八十年代,和我說 think again where to raise your kid;又想起最近聽我最佩服的人Neil Tyson的 Star Talk Podcast 關於美蘇太空競賽的一期,提到他一次奉總統之命去北京參加一科學會議,那還是中國第一次載人太空之前,他還想看看中國的太空計劃的把握能有多大。他去爬長城,目之所及只有連綿山脈,沒有一根天線和其他任何和現代科技有關的東西可以見到。然後他掏出手機給還在紐約的母親打了個電話。電話接通後他說話質是如此般地crystal clear,以至於他母親以為他已經回到紐約了。Tyson說他在美國從未有過如此高的手機通話質量,鄉下就不用說,在紐約常常還路過一棵樹就丟信號。。。他最後總結 that’s how I knew China are gonna make whatever they wanted happen happen at that moment。
    我倒不是想說中國已經如何強大可比美國(路還很遠),但就如前幾天看神舟11直播時注意到控制中心的科學家和工程師都是清一色的年輕人的心情,我感覺中國和中國新一代的這種我們的征途是星辰大海的氣質和面貌是端傳媒及其瞄準的受眾所無法理解的,夏蟲不可語冰。他們中有人說我們不是中國人,所言極是:從來沒有把他們當過中國人。

  4. 端已经low到连黎蜗藤这种跳梁小丑的野鸡文章都愿意刊登了?可惜天下大势浩浩荡荡,历史的走向从来不因少数智障的聒噪而改变。