評論｜黎蝸藤：特朗普的入境禁令，何以掀起巨大爭議？

美國總統特朗普（川普）上任十來天，一改以往新政府「只說不做」的習慣，辦事雷厲風行。短短十數天，他通過頒布行政命令、行政備忘和行政宣言，採取一系列新措施，引起廣泛爭議。不得不承認，特朗普新政已經徹底改變了美國的政治生態。

特朗普的爭議禁令

美國時間上星期五（1月27日），特朗普宣布簽署題為Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry To The United States（保衛國家免於外國恐怖份子進入美國）的行政命令（Executive Order），規定特定國家的旅行者，除非是美國公民，否則在此後90天內都被臨時禁止進入美國——依此邏輯，其波及合法簽證與綠卡（永久居留證）的持有者。同時還規定針對難民的條款，將年度難民配額從目前11萬降到5萬、取消接收敍利亞難民、停止審批四個月。

行政命令與行政備忘（Executive Memorandum）的差別很小，都是利用總統權限，繞過國會，推行總統政策的工具。它們在美國法律體系中，和國會訂立的法律有相同的強制性，只是既不能和國會制定的法律抵觸，也容易被修改或者廢除。

這份行政命令本身沒有提及哪些國家，但國土安全部很快就列出伊拉克、敘利亞、蘇丹、伊朗、索馬里（索馬利亞）、利比亞、和也門（葉門）七個穆斯林為主的國家。

法令星期六剛公佈就立即執行。不少擁有簽證甚至綠卡的七國公民，臨到機場登機才被告知阻擋，或到美國下機後被海關截止，拘留於機場。媒體廣泛宣傳為「禁止穆斯林入境」（Muslim Ban），激起美國左翼民憤。

美國紐約、華盛頓、德州達拉斯等多個機場，爆發聲勢浩大的抗議運動；紐約出租車司機緩駛抗議，幾乎癱瘓機場出入。眾多名人和政要也紛紛發聲譴責該禁令違反人權、違反宗教自由、違反美國價值。例如，著名女權運動者Steinem 在演講中稱「如果你強迫穆斯林註冊，那我們都會註冊為穆斯林」，連前國務卿奧爾布賴特（Madeleine Albright 歐布萊特），也在推特聲稱「準備好要註冊為穆斯林」來支持。全美多間大學發生遊行示威，反對禁令。上千學者，包括12個諾貝爾獲獎者，聯名發表抗議信。

星期六命令公布當天，就立即有多起針對這個禁令的訴訟，紐約一聯邦法官發出臨時禁令，禁止把那些被拘留於機場的人遣返回本國；維珍尼亞（維吉尼亞）、麻省（麻薩諸塞）等州的幾個法官也在在第二天發出類似禁令。到了星期天，白宮幕僚長普利巴斯（Reince Priebus）宣布，綠卡持有者不在禁令之列；國土安全部長凱利（John Kelly）隨後豁免放行綠卡旅客。這樣，機場內被拘留人數減少，抗議示威才漸漸平息。

「禁止穆斯林入境」事件，釀成了特朗普就職後連續第二個週末的示威，這個禁令為什麼觸了眾怒？

為什麼是這七國？

爭議焦點之一是：為什麼是這七國？其實，它源於奧巴馬（歐巴馬）年代眾議院通過的H.R.158號法案 Visa Waiver Program Improvement and Terrorist Travel Prevention Act of 2015（免簽證計畫改良與恐怖份子旅行防治法）。

由於美國政府認為伊朗、伊拉克、蘇丹和敘利亞四國恐怖主義頻發，是恐怖主義組織培訓基地，其擔心有名列美國免簽證待遇國家的公民，到這四國接受恐怖主義組織培訓，然後免簽進入美國。因此，該法例要求2011年後曾到此四國旅行的任何人，即便是名列免簽證國家的公民，入境美國也要申請簽證，接受美國國土安全部調查（vetting）。

2016年，奧巴馬政府在這個列表上加上利比亞、索馬里和也門三國。

一些左派媒體認為，特朗普禁止這七國，卻不禁止其他穆斯林國家，是因為特朗普與其他穆斯林國家（比如沙特、卡塔爾等）有生意來往。從政策出爐過程看，這七國被點名另有脈絡軌跡；而與特朗普本身的關係仍無直接證據。

不過，即便這七國恐怖主義頻發， H.R.158 法案僅在要求曾前往該些國家旅行者申請簽證，並非要阻攔其國家公民進入美國。所以特朗普的行政命令，並非為落實該法案而制定，而是完全不同意義的行政命令。即便列表並非無中生有，但行政命令本身是否合法合理，又另當別論。

況且，正如媒體指出的，美國自1975至2015年的40年間，恐怖主義和類似恐怖主義襲擊事件，都不是來自這七國的移民。特朗普最針對的敘利亞難民，也未曾被發現在美國涉及任何恐怖主義襲擊的籌備。

波及綠卡，衝擊美國核心價值

這個法案，至少有一點明顯不合理。它把「綠卡」持有人和持簽證的人混為一談。綠卡一向被視為可以自由進出美國的證件，其申請過程又已經過非常嚴格的審查，極少聽聞某個特定國家公民的綠卡持有人被「一刀切」禁止入境。綠卡持有者一般在美國生活多年，除了不能選舉投票之外，和公民一樣需要交稅，一樣盡義務，是美國的一份子。

特朗普星期一發推特，強調在325000人（那段時間入境美國的人數）中，只有109人被扣留──這大概包括綠卡和簽證持有者。總統顧問康威（Kellyanne Conway）則說，大約300人被扣留或者不能上機，不到涉及人數的1%，這是為保護美國安全的小代價，並指責左派和抗議者小題大作。

然而，受影響的人不止在機場內被扣留的人，這次風波中，除了置身海外的綠卡持有人不能回美國，在美國的綠卡持有人也不能出國。據估計，目前在美國，來自此七國的移民總數約為80萬，而綠卡持有人最高可達50萬人。

對綠卡持有人作出這種限制，無疑會被視為一種「反合法移民」的手段。很多人擔心，這種做法會進一步推廣到其他穆斯林移民，甚至其他種族移民（比如華裔）──這將意味着，持有綠卡也不能保險地留在美國。

美國從誕生以來就是一個移民國家；除了原居民，所有人都是移民或其後代。可以說，「歡迎移民」是一種美國價值。一些大城市，比如紐約，有三百多萬人生於國外，占人口約四成，其中不少經歷過綠卡的漫長等待。他們對綠卡持有人被扣留，更容易感同身受。

相對而言，對於簽證持有人遭到阻擋扣留，雖然也激起若干社會同情，但其程度遠不如綠卡持有者。畢竟，美國移民官員在出入境處拒絕簽證持有人入境並不罕見。比起綠卡持有人，簽證持有人更被視為「外國人」，故而禁止他們入境，對美國人的感情價值衝擊相對有限。

其實，特朗普政府也並未永遠禁止簽證持有人入境，而是留出90天空窗期，可以讓特朗普政府提出新措施和調查細則，對申請簽證者重新「嚴格審查」（extreme vetting）。

這意味着特朗普不信任奧巴馬政府時期的審查，所以必須按照更嚴格的方法再進行一次。但從另一個角度而言，簽證持有人為了拿到簽證都曾付出過時間金錢，現在新政府上台就等同讓舊政府發出的簽證作廢，無疑將損及美國的國家信用。

是否針對穆斯林？

特朗普這次舉動是否「禁止穆斯林」？這也存在爭議。依特朗普所言，全球40多個穆斯林為主的國家，除了這七國，特朗普都不禁；而這七個國家，也有一些不是穆斯林的公民受影響（比如敘利亞有相當一部分基督徒）。從特朗普的説辭來看，這個禁令不是針對穆斯林，至少是針對「恐怖主義」。

特朗普的說詞邏輯雖能成立，但情況又非僅如此。特朗普在研究如何訂立禁令之前，曾請教朱利安尼；而根據朱利安尼的説法，特朗普原先是希望禁止穆斯林入境，要朱利安尼幫忙找到「合法」的方法最後由朱利安尼召集一群專家研議，提供了禁止七國入境的合法方案。

況且，特朗普在競選中一直說要全面禁止穆斯林入境，把「禁止穆斯林入境」等同於「禁止恐怖分子入境」，視為的「讓美國安全起來」的主要方法。因此，，很多人把他「禁止七國公民入境」，理解為他對競選中「禁止穆斯林」入境諾言的履行（哪怕只是第一步），也無可厚非。何況，特朗普在星期五（1/27日）接受CBNNews採訪時也提到，在難民問題上，會給基督徒優先權。

其實特朗普要禁止穆斯林入境，是在競選中早就說過的事，所以他履行承諾，不足為奇。特別是他的支持者，肯定支持他的這個舉動。比如上週末Rasmussen的民調顯示，超過50%的人支持特朗普的行動（這個調查時，人們還不知道綠卡持有者也被禁了）。這說明，他的禁令並非如此不得人心。

但歸根究柢，這種針對穆斯林的做法，是否真能打擊恐怖主義，有很深疑問。除了911外，在這40年間，外國出生、來自伊斯蘭國家的人在（類）恐怖襲擊中造成的死亡，不過14個人，還不及維珍尼亞理工大學一次槍擊案（韓國裔公民槍殺34人）。

在目前反穆斯林的情緒下，穆斯林犯案會被放大化，這種對穆斯林不友好的氛圍，會不會變成「自我實現的預言」，讓這些人甚至他們的孩子，在一種屈辱中培養出反社會的性格，更令人擔憂。正如共和黨參議員麥凱恩（John McCain）所言，這種禁令會讓 ISIS 找到宣傳材料，鼓動更多「內生性」的恐怖主義。這是特朗普與其支持者應該思考的問題。

決策的閉門造車、獨斷而行

這次事件惡評如潮的最主要原因，在於行政和決策過程均過於倉促。政令剛制定就立即公佈執行，前綫人員沒有得到清晰指令，混亂無比。決策過程更因閉門造車、未能查納多方意見，而令人詬病。

現在特朗普政府的處境是：絕大部分內閣成員都還在等待國會審核。特朗普既缺乏司法部長，也缺國務卿。星期二的國會審核中，候任司法部長塞申斯（Jeff Sessions）否認自己和自己的團隊曾參與制定這個禁令。而現在的代司法部長和代國務卿，都是奧巴馬政府下的「前朝餘孽」，特朗普對他們都極不信任。比如星期一，特朗普就因為代司法部長不支持禁令而將她解職。所以，在整個決策過程中，特朗普沒有聽取司法部和國務院的建議，既沒有仔細考慮合法性的問題，也沒有考慮外國的反響。

上星期五，特朗普簽名的前夕，國土安全部的員工才看到這份文件。國土安全部長凱利聽取法律意見時的版本，綠卡持有人並不在被禁之列，但是經高級顧問班農（Steve Bannon）和米勒（Steven Miller）通宵更改，把綠卡持有人也加入。他們原本要求綠卡持有人在登機前就需要個別審查（case by case）；後來經過凱利等力爭，才改為可以登機，但在出入境口岸可以個別審查決定。即便國土安全部已經有特朗普挑選的凱利坐鎮，他們所能給的意見也相當有限。衆議院議長萊恩甚至在特朗普簽名前未看過文本。

綠卡問題，在特朗普和班農等看來可能是小事一樁，沒有意識到既有違憲的嫌疑，也直接牴觸美國傳統價值。無論特朗普和他的發言人如何辯解，他很快就為此做出調整，正說明他一開始就錯了。有人緩頰，稱這只是行政管理經驗不足而導致出錯；也有人揣測，這是一種商人談判策略──矯枉先要過正，如果反對聲音太大就回收一下。但無論如何，當混亂已經造成，也給政敵一個極好的攻擊理由。

美國社會的懷疑對立

這場爭議，加深了美國社會擔心和懷疑的情緒。這不能完全歸咎於左派的「煽風點火」。

有許多人用「後真相政治」一詞描述特朗普的政治風格——這種政治模式，不講求真的做了什麼，而追求把何種情緒傳遞給聽眾。傳統政治中，總統被期待行事沉穩，能一錘定音；但特朗普卻完全相反，嘴上說的是不知真假的話，要求聽眾不要「根據他說的話來判斷，要讀懂他的心」，而他又經常強調要「讓別人猜不透」下一步棋，自詡是自己成功之道。在這種政治中，「非理性」成為重要因素。於是，雖然特朗普辯解這個舉動不是真的要禁止穆斯林，但無法阻止別人相信他這麼做。

更何況，特朗普在當政十日中頒布的行政命令，已經表現出強烈的反「非法」移民傾向。除了這個禁令，他還頒布了墨西哥邊界的建牆令，並威脅將停止聯邦對庇護城市（sanctuary city）的資助。

綠卡事件一出，令人不由得聯想，特朗普的真實意願不只於反「非法」移民，而是連合法移民也要反。此舉正如共和黨傳統擅長的「狗哨政治」，在看似面向普通大眾的一般信息中，加入針對特殊受眾的隱性信息。特朗普所說的已經這麼大膽，人們就更擔心，他是否在暗示更可怕的做法——比如縮緊申請綠卡政策、修改綠卡持有者的福利、以及推行針對宗教自由的政策。如果特朗普在以後施政中堅持這種作風，這種不信任情緒只會越來越深，對美國社會沒有好處。

最後，這次事件造成美國政壇的進一步對立。多名共和黨參議員都表態，不支持特朗普的入境禁令。麥凱恩和格拉漢姆更聯名發表聲明反對禁令——他們的立場和48位民主黨議員（及獨立議員）一致，足以在國會製造麻煩。民主黨議員準備引入法案，推翻特朗普的禁令。有關移民的戰綫，延長到庇護法令。加州議會準備啓動法案，要把整個州變爲庇護州。星期一早上，卸任總統奧巴馬更發出聲明，支持抗議者。

在另一方面，這個事件也勾勒出特朗普決策核心的輪廓，特別是見證了班農勢力的上升。星期六，特朗普還把班農安插到國家安全委員會，卻把國家情報總監和參謀長聯席會議主席都踢出委員會，這必然導致軍方和情報界的不滿，也進一步把麥凱恩等建制派共和黨參議員推開。

這場爭議，終將把美國政壇的明鬥暗湧往前掀過一頁。

（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士，近年專注東海與南海史、國際法與東亞國際關係）

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