評論｜徐子軒：特朗普的貿易戰，改造全球分工體系

自從特朗普（川普）就任美國總統之後，不管是簽署行政命令退出「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議」（TPP），檢討北美自由貿易協議（NAFTA），抱怨與中國、日本等國的貿易赤字，威脅對轉移工廠至他國的美國公司課徵邊境稅（substantial border tax）等等，無一不是以「公平」作為辯護。

他在過去的訪談裏特別強調，美國需要的是「公平貿易」，而非「自由貿易」。甚至連他任命的白宮國家貿易委員會主任納瓦羅（Peter Navarro），也在訪談裏對德國開砲，指控其操縱匯率，利用被低估的歐元來剝削他國，逼得德國總理默克爾（梅克爾）以「我們致力於公平貿易」反擊。

這裏所謂的「公平貿易」又是什麼？它會是特朗普政府貿易策略的核心嗎？

自由貿易信仰的挑戰

首先，二十世紀（新）自由主義者所主張的，自由貿易能使所有參與者雨露均霑的理論，已搖搖欲墜。誠然，不少國家都因奉行比較優勢理論獲得發展，有的國家與跨國企業更以競爭優勢，進一步佔據領導地位。但是國家GDP和企業營收的發展，與一般人民收入的成長，逐漸呈現脫鉤趨勢。

在這其中，保護主義者從未放棄抵抗——其中除了有在全球化浪潮中蒙受損失的在地企業之外，還有許多未能於自由化潮流裏獲得好處的普羅大眾。反全球化者的觀點是：經濟自由主義僅對少部份人有益，且加深了收入不平等，而這種不平等又會反過來損害經濟成長的可持續性。

然而，貿易自由的大纛下，高唱保護主義乃是政治不正確之舉，常年以來均未能形成主流聲浪。既有政治階層多顧忌金主和中產階級的反感，多數民眾仍願意相信政府推進自由貿易的美意——直到國民真實收入呈現「利多難漲」的趨勢。

根據國際勞工組織（ILO）2016年的全球薪資報告，從2006到2015的十年間，全球132個經濟體平均薪資成長約為2.2%，若扣除中國只剩1.4%；麥肯錫2016年的收入報告也指出，比較25個先進國家1993到2005年，和2005到2014年兩個區間，家庭年收入不增甚至下滑的比例在前者只有2%，但在後者則有65至70%。

全球化之弊，與傳統補救措施

人們察覺千禧世代的生活品質，已不如上一個世代。對於收入不均的原因眾說紛紜，也不會只有單一解答，其中有個具說服力的觀點即是「全球化之弊」：大量的企業在全球化下進行自由貿易，為求盈利（與生存）將工作外包，既壓低人事費用，亦減弱勞工議價能力。而過分強調削價競爭，固然使消費者享受低廉商品，卻也將成本轉嫁到勞工身上。

從這樣的論述看來，當今的全球化是「有利企業、但不利勞工」的不公平交易，如果自由貿易對任何國家有得有失，那麼，中產階級要的不是政府的施捨，而是改善他們環境的政策。事實上，一國政府在不明顯違背全球化的前提下，確實會採用某些安內攘外的平衡政策。

安內方面包括對於全球化紅利進行再分配，以補償損失者等。比如奧巴馬（歐巴馬）政府為了通過TPP，亦提出貿易調整援助法（Trade Adjustment Assistance, TAA）等法案配套，給予預期面臨失業者金援和職訓等補償。

攘外方面，則包括在對手可忍受的範圍和國際規則內，取得模糊的干預空間，來保護國內就業，如各種非關稅貿易壁壘（Non-tariff barriers, NTB）措施。例如2016年年底中國將大量南韓進口的智慧馬桶座，列為不合格商品，即是所謂的技術性貿易壁壘（Technical barriers to trade, TBT）；又如今年初始，美國對中國製客卡車輪胎開徵反傾銷與反補貼稅，即是所謂的條件性貿易保護措施（Contingent trade-protective measures）。

特朗普，意圖改造全球分工體系？

這些舉措其實行之有年，就某種程度而言，都是達成「公平」貿易的手段，多任美國總統任內未曾或缺。只是，現在已不能滿足失業者的再就業（儘管美國幾乎達到平均充分就業率）、也無法符合中產階級增加收入的期盼，特朗普政府似乎要以更激烈的政策捲起千層浪。

威嚇他國調漲關稅，只能算是民粹主義者的飯前酒；批評他國操縱匯率，亦僅能算是經濟民族主義者的小菜。真正的主菜，是特朗普政府有意要改造貿易全球化的內涵。

在上述納瓦羅接受採訪的發言裏，世人多只注意到美德兩國的齟齬，卻忽略更重要的訊息：特朗普政府不只要工廠留在美國，更要「強大的國內生產鏈生產零組件，才可以確保美國人民的工作與工資」——因為「光是外國製零組件送到美國組裝並不利於長遠發展」。這等於同時槓上中國、墨西哥等生產零組件國，德國、日本等成品生產國，以及那些將自身利益與國家利益做最大程度脫鉤的跨國企業。

這其實具有相當難度，就如同已故蘋果執行長賈伯斯曾對奧巴馬說過，「那些工作不會回來了」。特朗普當然能爭取到一些企業配合，卻不可能量大到足以回復美國製造業的榮光；其所帶來的獲益亦非短期可見，不一定能符合他的選民期待。

目前看來，特朗普政府似乎打算以對外廠商課徵重稅、對內廠商提供免稅的套路，來重新定義全球分工體系。許多專家學者都已提醒特朗普：美國施行重稅之不可行。有的以1930年代的斯穆特─霍利關稅法（Smoot-Hawley Tariff Act）為警示，強調高關稅可能間接加劇大蕭條，非常不利於世界整體貿易；有的以經濟數理模型計算，強調如果和中國、墨西哥等發生貿易戰，到2020年美國失業率將達到8.6%。但這些批評是在特朗普的言論，以及全面貿易戰的基礎上做預測，真實世界的樣貌還需等待具體政策出爐。

貿易戰的戰場：關稅與關鍵產業

候任商務部長羅斯（Wilbur Ross）已明確表示不會發生貿易戰，防禦性關稅是美國談判策略的一部分，目的是提振美國的出口。

不過，羅斯的話恐怕只能先聽一半，以「關稅」為觸媒的貿易戰早就開打，尚在攸關各方可管控的範圍內。例如中國早「習慣」美國徵收鋼材類的高額反傾銷與反補貼稅，以及美國對中國在WTO興訟傾銷鋼材官司（奧巴馬任期內就高達15次），只能逐漸減少對美出口。

至於特朗普也已釋放出相似訊號：提名待審的美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer），有豐富的國際仲裁與訴訟經驗，更在1980年代列根政府任職期間，成功迫使日本「自願」限制對美國出口汽車和鋼鐵。羅斯是特朗普用以回應選民的重要王牌，會怎麼對待中國，相信北京心裏已經有譜。

另一方面，以「關鍵產業政策」為觸媒的貿易戰，看來山雨欲來。例如曾任奧巴馬政府商務副部長安德鲁斯（Bruce Andrews）在臨別贈言中指出：中國的半導體產業發展，對美國經濟構成嚴重威脅，美國需要一個更公平競爭的環境，確保對手遵守規則。此立場與特朗普政府大同小異。

羅斯業已表達，對於中國企業透過國家挹注、大舉進攻半導體市場的憂心。由於半導體業涉及基礎研究、工業應用等美國競爭優勢的關鍵項目，甚至攸關國家安全，可以想見將是未來雙方交鋒重點，亦是華府設定的新戰場。更重要的是，這或許可以牽制特朗普的重稅狂想，在影響美國與世界經濟較小的狀況下，同樣能達到「懲罰中國」的目的。

全球貿易的歷史鐘擺

把任何國家捧為全球化旗手或自由化領導，都可說是幼稚的宣傳，沒有哪個國家會採取一面倒的自由或保護主義政策。自由主義着眼於消費者權益和全球效益最大化；保護主義則從生產者利益和國家發展策略着手。稍有智慧的掌權者，必定會靈活運用兩種策略，以尋求國家最大優勢——這是國內與世界經濟條件互動的必然，重點只在如何說服兩邊聽眾。

從全球化貿易成型的數百年以來，歷史已經讓我們見識過：貿易壁壘的氾濫，如何促生了世界大戰，以及其大幅拆除，又如何促生了全球經濟一體化。如今，貿易的鐘擺又轉向保護主義。這次問題則在於作為領導者的美國首先發難，向自己的（華盛頓）共識進擊，貿易戰只是一個開端，接下來可能是匯率的貨幣戰，直到華府認為重拾優勢為止。

在這高度一體化的時代，帝國的反擊必然會對世界造成巨大影響，也可視為是權力轉移前的明顯徵兆，各國必須學會接受現實以及管控傷害。特朗普政府若鐵了心，決定以雙邊主義取代多邊主義，各國也將被迫模仿，是否會造成全球化典範的轉移，也值得世人持續觀察。

（徐子軒，LUCIO策略顧問總監，淡江大學國際事務與戰略研究所博士）

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