評論｜宋承恩：你的國民是我的國民——港澳台居民「居住證」的表相與實質

8月16日，中國方面宣佈，將發給港澳台居民「居住證」，作為在中國國內的身分證明。「居住證」編碼形式與中國公民身分證的號碼相同，採18碼，依其國家標準編制，其中香港居民公民身分號碼地址碼使用810000，澳門居民使用820000，台灣居民使用830000。凡在中國國內居住半年以上，有合法穩定就業、住所、連續就讀條件之一者，皆可「依據各人的意願」，憑港澳台居民出入境證件（港澳居民來往內地通行證；五年期台灣居民來往內地通行證（俗稱「台胞證」）申請。

「居住證」只是用來在中國國內「證明身分」，並不取代入出中國的通行證或旅行證。由於領證者得享有與中國公民等同的待遇，號稱可帶給持證者就學、就業、金融、經濟、享受公共服務、乃至購買交通運輸票券、旅館住宿、購物、消費、應考並取得證照生活各方面的便利。細部的規定，見中國國務院在8月6日所發布的《港澳台居民居住證申領發放辦法》。

港澳台居民居住證，特別對台灣而言，是中共實施其十九大報告中，強調以融合發展促進統一，推動「兩岸經濟文化交流合作，實現互利互惠」，「逐步為台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等待遇」的最新措施。其端倪，其實早見於卡式台胞證的推行，或31項「惠台措施」的推出。儘管如此，居住證的法律性質及影響，仍有必要仔細分析。

本文主張，港澳台居民居住證表面上是管理人口流動的工具，實際上則近似公民身分證。其背後真正的目的，在主張台灣人民為中國國民（這點對港澳人民來說已無爭議），且將台灣政府置於等同港澳特區政府的地位。若將問題提升到國際法的層次來看，中國單方主張將台灣人「國民化」，其實有違法的疑慮，至少也是中國逐步侵蝕另一個國際主體的案例，增添國際秩序的不安定因素。

表面是居住證，實際是身分證

港澳台居民居住證的法律性質是什麼？表面上，《港澳台居民居住證申領發放辦法》是依據《居住證暫行條例》所制定。對中國公民而言，居住證是由要求外來人口必須辦理暫住證的制度，改革而來。目的是當他們離開常住戶口所在地，到其他地區就業就學時，可以申領的居住地證明，以登記常住戶口，好享受公共服務與生活所需的便利。它是為了解決戶口與居住地不一致情形的管理工具，同時也是便民措施。

但，港澳台居民居住證與一般中國公民的居住證，相似之處僅止於此。關鍵在於，港澳台居民，一般而言是無法在中國國內取得戶口，並進一步取得身分證的。《發放辦法》寫得非常清楚：其所定義的「港澳居民」是指在港澳地區定居「且不具有內地戶籍的中國公民」；「台灣居民」是指在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。

因此，居住證包含了一般中國公民身分證的功能，故其編碼係按照中國公民身分號碼國家標準編制，具備視讀與機讀功能；持證者「有權使用居住證證明身分，有關單位不得拒絕」；並責成各級公安機關建立完善港澳台居民居住證管理信息系統。這些規定所呼應的，不是《居住證暫行條例》，而是《居民身分證法》。有些規定，則作了與《居民身分證法》相應的調整，例如一般中國公民身分證須登記常住戶口所在地，港澳台居民居住證則須提出居住地住址證明；一般中國公民身分證最低效期為五年，港澳台居民居住證之效期亦為五年（一般中國公民之居住證則需每年簽註一次）。

因此，不論從形式或功能上，港澳台居民居住證實際上就是這些常住在中國「境外」地區的公民的身分證，意在將原先依據出入證或台胞證的情形，改變為正式發給等同於身分證的證件，作為在內地走動的身分證明。居住證正面有中國國徽、證件名稱、發證機關、證件日期和通行證號碼；背面則為個人照片、姓名、性別、出生日期、住址、和「公民身分號碼」，形式與中國身分證幾乎完全相同。 9月1日申辦首日的影片，也可見收件的櫃檯，清清楚楚就是「辦理身分證」五個大字。

不要求領居住證的台灣人取得中國戶口，用意在規避台灣目前《兩岸人民關係條例》第九條之一的規定。依該條，台灣人民若是在中國設有戶籍或領用中國護照，將喪失身分並註銷臺灣戶籍。在技術上規避了取得中國戶籍的要求，中國方面主張，台灣人民申領居住證不需要放棄台灣戶籍，「目前在台灣享有的相關權利義務也不應該受到影響」。

同時，名為「居住證」，提供了便民的包裝，掩蓋了申領該證的其他法律效果。例如，申領居住證必須提供指紋信息；持證人「可能對國家主權、安全、榮譽和利益造成危害」時，發證機關得註銷居住證。學者也指出，居住證未來將可能成為匯整社會安全、醫療、教育、保險、個人資訊進入中國公安部系統之單一平台。

論者或有主張居住證與中國的身分證不同，台灣政府不應適用《兩岸條例》第九條之一之規定撤銷台灣戶籍。但若仔細比對，此一評論只看到表相。實際上，港澳台居民居住證在形式上與功能上，幾乎完全等同於中國身分證。藉由免除取得戶口的要求，中國將住所在境外的「港澳台居民」，等同於中國公民對待。

主張台灣人為中國公民

雖然外表包裝為人的待遇問題，居住證實際上在處理的，是人的地位問題。此點不但跟戶籍相關，也跟國籍相關：中國藉發居住證，主張領證的人是中國公民。

在此我們必須面對一項事實：中國向來主張港澳台居民為「中國公民」。以往這項主張停留在法律字面。居住證由當事人申請，主管當局核發，形式上公開且深具「國家─國民」象徵意義，更加落實中國的主張。

事實上，中國的國籍主張，不限於港澳台居民，還擴及其他國家的華人。中國不承認雙重國籍；依據中國國籍法，父母雙方或一方為中國公民，除非本人出生於外國且出生時即取得外國國籍，仍具有中國國籍。2016年即發生加拿大華裔國會議員欲持加國護照入境中國遭到拒絕，必須取得中國所核發的旅行證件，方能入境，只因該議員出生於香港。

國籍問題對港澳人民而言，是在法律上已經確立的事。依據香港與澳門的基本法，中國的《國籍法》自主權移交日起，即適用於港澳。依據全國人大常務委員會的解釋，凡具有中國血統的港澳居民，本人出生在中國領土（含港澳）者，不論是否持有英國或葡萄牙護照或旅行證件，都是中國公民。同時，港澳的國際地位，也已確定為中國的特別行政區。其權能與對外事務的權限，皆由各自的基本法界定。

台灣的情形則不同：一方面，中華人民共和國政權從未實際上統治過台澎金馬；另一方面，自1949年末以來，在台澎金馬存在一個與中華人民共和國政府分治互不隸屬的政權，一向主張自己是主權獨立的國家，且自1990年代以來，已實質放棄了對中國大陸的領土與國民主張。中國主張台灣人為中國公民，所依據的固然是其國內法，但其並未實際上統治台澎金馬與其上的人民，其國民主張受到在台灣的政權所爭執，在國際上也未獲接受。

因此，中國對台灣人的國民主張，即使給予最有利的考慮，至多也只是處於爭議狀態，而非已確立的主張。

但另一方面，近幾年我們看到中國只要有機會，就以聲明或透過法律手段，在國際上主張台灣人是中國的國民。當台灣人在海外遇到困境時，中國發聲明表達願意提供協助，例如2018年8月台灣觀光客在肯亞遭到河馬攻擊的事件；當台灣人在第三國涉及刑事案件時，中國主張其為中國國民，隨同中國人一同遣送回中國受審，例如2016年4月的肯亞詐欺嫌犯遣送案，及2018年4月的菲律賓詐欺嫌犯遣送案。對於台灣國民李明哲在其境外的言論表達，控以「顛覆國家政權罪」，判刑五年並「剝奪公民權利」，即使絕大多數言論都是在台灣作成，只是透過網路傳遞。中國從未明白指出審判李明哲的管轄權基礎是什麼，但諸多證據顯示，中國將其等同於「中國公民」來進行訴追。

在以上背景下，考慮中國對台灣人核發居住證，不僅要從「人的待遇」來看，提醒在表面上的便利以外，受監控、交付個人資訊、境外所得成為課稅對象等風險，還要考慮「人的地位」：容許台灣人民申領中國所核發的身分證件，其背後的主權意涵與影響是什麼。特別是，相較於前述案例，居住證潛在的申領者，是數十萬在中國生活的台灣國民。

去主權化

除了人的層面，台灣居民居住證的主權意涵，也必須考慮到否定台灣政府的層面。

中國不承認台灣是國家：它反對一中一台、兩個中國、或台灣獨立。同時，中國主張台灣是它的領土；台灣人是它的國民。在國際上，中國不斷透過外交力量與利誘，策動台灣的邦交國與其斷交，與中國建交，同時「承認」中國的一中原則。2018年以來，中國壓迫跨國航空公司、旅館連鎖企業，將台灣的名稱加註中國。這些是震懾威嚇性的手法，意在塑造中國強大，台灣弱小，唯有臣服才有出路的印象。

更為細緻的，是引導台灣人的行為，朝向逐漸接受中國統治的方向。例如台灣不是聯合國的會員國，台灣人單憑護照無法進入聯合國相關機構開會或參觀。近年來，在中國壓力下，聯合國要求台灣人出具由北京政府所核發的台胞證始得入內。但台胞證原意只為往返中國與台灣間的旅行證件，並非身分證明。

另一個例子是中國開放台灣人申請其護照或旅行證：當某些國家（如格魯吉亞（喬治亞）或阿塞拜疆（亞塞拜然））完全不接受台灣護照；或持中國護照或旅行證可以享有免簽待遇（例如俄羅斯），此時持中國的證件，較為方便。背後的依據，也是把台灣人當作居住在台灣地區的中國公民。為了便利，許多台灣人以自己的行動，接受了此一地位。這些情形逐漸增加，將在台灣人之間造成「出國光帶護照不夠，還要帶台胞證」的印象，減損台灣護照的用途，讓人民逐漸習慣使用中國所核發的證件。

中國對國際主張台灣是它的領土、台灣人是它的國民、台灣政府是它的地方政府，代其管理住在台灣的中國公民。當國際間甚至台灣人民自己，都逐漸接受甚至習慣中國的主張，並且受其誘導而行動，中國不待武力攻台，久而久之即可遂行實際統治台灣的目的。核發居住證，與「以台胞證取代護照」的事例類似，同樣是以小利誘導台灣人接受中國之證件，意在遂行「未統先治」的手段。

國籍？戶籍？

問題若同時從反面思考，會更加清晰：中國憑什麼主張台灣人為其國民？又，台灣人如何能取得中國的國籍？

在台灣中國互不隸屬的實際情況下，台灣有自己的《國籍法》：

原則依血統（父或母為中華民國國民），例外依出生地（出生於中華民國領域內，限出生時父母均無可考，或均無國籍者），取得中華民國國籍。此國籍除非經內政部許可，不致喪失。不論血統或出生地，台灣人國籍的聯繫因素，只與台灣相關，跟中國無關。

那麼，中國如何能主張台灣人為其國民？

原因在於，依據中國的《國籍法》，父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。而這裡的「中國」包含台灣；這裡的「中國公民」包含台灣公民，既使這樣的宣稱不符合事實狀態。這是中國主張「台灣是中國的一部分」，的具體結果；因此我們看到《港澳台居民居住證申領發放辦法》，將「台灣居民」定義為在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。

在一般國與國的關係，遇到類似情形，視相關國家的國內法令，可能出現兩種情形：一是針對他國對自己國民的主張，提出積極反對。另一種是認為相關人士具有雙重國籍，得自行選擇其國籍：放棄其一，或維持雙重國籍，而承擔後果，例如不能在其所屬國擔任公職。那麼，在台灣與中國的情形呢？

在台灣政府對「台灣居民居住證」的相關表態中，我們沒有看到政府對中國之主張，提出積極反對。我們並沒有看到政府公開質疑中國主張台灣人為其國民的基礎。相反的，台灣政府是以「戶籍」來看待此事。依照台灣陸委會官員8月30日的說法，中國居住證申領辦法無需在中國設籍，居住證尚無違反《兩岸人民關係條例》第九條之一的規定，不會有註銷台灣戶籍的問題。

臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。 違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，……喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記；…

但依本文的觀點，這是只見表面，未深究實質的技術性看法。居住證牽涉的，不僅是戶籍，更是國籍。而後者，更需要從中國單方賦予台灣人民公民身分，同時否定台灣政府地位的角度，整體觀察。

我能夠了解台灣官員進退兩難的窘境：面對潛在上與數十萬人身分相關的事項，儘管法律上有註銷戶籍登記的空間，政治上也是極不討好的。在盧麗安（中共十九大台灣籍代表）的例子，因為她不但取得中國的戶籍，還擔任中共的黨職，明顯違反《兩岸條例》而遭註銷戶籍。在《兩岸條例》下，受影響的只是戶籍與相關的權利，其中華民國國籍，絲毫不受影響。她仍能回國；若符合條件，仍能申請恢復戶籍。即使如此，外界仍指責陸委會「把人推向中國」。若是在居住證一事上採取強硬態度，可能承受不起政治上的批評聲浪。

另一方面，《兩岸條例》第九條之一的確有國籍／戶籍單一性的要求。這樣的要求是有原因的：特別是考慮到人的歸屬，與忠誠義務、外交保護、國家責任、乃至戰爭時的對待，皆有相關。若台灣人與中國人的界限一旦模糊，對於台灣護照的免簽待遇、台灣人在第三國的身分認定（例如對中國籍人士的安全查核，是否適用到台灣人身上）、乃至台商優惠措施是否適用，都會產生衝擊。

兩岸法制的缺陷

台灣的權責機關，之所以在國籍與戶籍兩個層次，都無法提出積極反對，更深層的原因，是台灣自己的「兩岸法制」，也不把「大陸地區人民」當作外國人。但同時，「大陸地區人民」也不是本國人。

與中國的作法不同的，是台灣並不積極將中國人「國民化」。簡單說，雖然在地位上中國人在台灣不被當作外國人，但在待遇上可能比外國人還嚴。

「大陸配偶」與「外籍配偶」取得身分的程序，即是例子：依照《兩岸條例》第17條，大陸配偶可申請來台團聚；辦妥結婚登記後得申請依親居留；依親居留滿四年可申請長期居留；長期居留滿兩年可申請定居；其後得申請取得戶籍，而取得身分。最快，也要居住滿六年。相對而言，外籍配偶辦妥結婚登記後，得申請居留簽證；合法居留連續三年以上，得申請歸化。在提出喪失原國籍證明書後，得經由歸化，取得國籍，並辦理定居證，取得戶籍及身分證。大陸配偶與外籍配偶不同，不須經由歸化取得身分，而是經由取得戶籍。

其背後的假設，也是目前兩岸法制下，「大陸地區人民」非本國人也非外國人的奇特現象。

但無論如何，「大陸地區人民」要在台灣取得身分，不論因為婚姻或聘僱，都需要相當長的時間。相較之下，目前「台灣居民居住證」，只需要在中國居住六個月以上，即可申請，時間非常短，是因為不把台灣人當外國人，反而主張台灣人是中國公民。將台灣人「國民化」的意圖，非常明顯。

居住證案給我們極大的提醒：在中國去主權化攻勢的步步進逼下，台灣的選擇是什麼？是積極主張自己的國家地位，主張對自己人民的保護？還是任由中國否定自己的地位，將自己的人民「國民化」？若是在國家安全與主權的層次，認為仍然必須努力維持當前的自由民主體制，就必須由總體的觀點考量現行法制遺留的缺失，而非拘泥於現行法的規定。

兩岸法制對於「人的地位」所保留的模糊空間，不把中國人非外國人，是否同時也給中國空間，模糊台灣人與中國人的界限？「兩岸」不以「國與國」關係相待，是否容留給對方在國際上強勢否定我國國家地位的空間，而危及國家安全？此事不能單單推給個人的選擇；政府有責任站在宏觀的立場，保護自己與自己的國民。

國際法的考量：中國大規模國民化台灣人的違法性

本文的分析，謙卑的希望在輿論紅海中，提出些許警語。在國際局勢劇烈變動的時代，小國的承受力，畢竟有限。即使出於務實而必須隱忍，也有個極限。綜觀中國對台灣的敵意，以及以銳實力不計手段顛覆國際秩序的情況下，台灣應該嚴肅的檢視自己的法制，是否誤信謹守政治教條能夠苟和，而喪失了主動出擊的靈活，甚至自我防衛的決心。

大國輸出霸權，尋求侍從，有很多種形式。涉及人的待遇，與人道牽連最深。「有好的疆界才有好的鄰居」，在人的方面，你我的國民，也必須有所界限。有國籍的界限，其他問題諸如外交保護、國家責任、管轄權、乃至武裝衝突中的人員處遇，才能夠相應處理。

台灣應該密切注意中國藉由擴張國籍主張、以國家措施將原本不屬於自己的人「國民化」的動作，特別是注意居住證申領中，是否真實含有自願的成份，或者因為官方的鼓動與集體性的施壓而受迫。國際法固然容許各國依其內國法授予國籍，但違反人民意願，大規模強制入籍的行為，是違法的。

但一切也許該從調整台灣自身的法制作起：當對方主張，「你的國民是我的國民」時，台灣至少應對以「我的國民是我的國民」。若是「減法式」的剝奪戶籍因政治阻力行不通，也許「加法式」的積極主張、強化對自己國人的保護，是變通之道。

（宋承恩，英國牛津大學國際法博士候選人）