隨著近年共軍空軍藉實施「繞島巡航」以對蔡政府施壓的次數劇增，2019年國軍空軍用於採購各型軍機、發動機、雷達、各式武器與設施所需零附件的預算，達到2017年的兩倍。在六都市長大選結束不到一個月，沈寂了半年的解放軍軍機、軍艦，再度出現在台灣周邊。12月18日上午，包括「轟六」、「運八」、蘇30等各型戰機從廣東惠陽等地起飛，穿越巴士海峽到達台灣東南方空域，之後循原航線返回。兩艘作戰艦艇同時在台灣東南防空識別區外西太洋海域航行，與空中機隊進行協同訓練。
時值年底，正是立法院審議2019年度預算的時刻，這是蔡英文政府本屆任期第三個，也是最後一個完整的會計年度。但與2017、18這兩個會計年度相比，2019年這份預算在今年年初到年中的編訂過程中，中華民國的安全形勢已經出現了巨大的變化。
首先，隨著兩岸政治氣氛持續惡化，北京對台灣的武力施壓不斷提升。例如2018年5月11日，中共海軍作戰編隊在環台航行時，最近時距離蘇澳僅有不到56公里；同日中共空軍也實施南北「雙向繞飛」台灣，創下共軍海空軍「同日、雙向、三批」聯合繞行台灣以東的紀錄。
另一方面，美國總統川普(特朗普)則簽署了《台灣旅行法》，美國聯邦參眾兩院也先後通過2019年度《國防授權法》，替深化台北與華府間的軍事交流，創造了有利的條件。
中共對台灣軍事施壓力道逐漸加大，而美國卻也同時加強了與台灣的安全合作。加上民進黨政府推動的若干國防政策逐漸上路，這些都讓2019年的國防預算，呈現出不同樣貌，以回應這些新形勢。
義務役全數退伍，但「全志願」部隊前景堪憂
在412名一年制義務役士兵於12月26日全數退伍後，台灣實行67年的徵兵制正式走入歷史。國軍從2018年起已不再徵集義務役役男入營服役，以貫徹常備部隊「全志願化」。但義務役常備兵即將全數退出常備部隊，志願役人員數卻仍然有不小的缺口。
依照國防部公布的資料，目前國軍總員額仍維持21萬5千人，扣除學生、受訓、住院這類實際不在戰備崗位上的約1萬9千多人，再扣除文職、聘僱等人員，「編制員額」約18萬8千人，以「編現比」90％計，2018年年底時國軍常備部隊志願役官士兵的計畫目標數應為16萬9千人。
但令人納悶的是，在國軍志願役官士兵人力缺口依然嚴重、義務役官士兵全面退場後所遺留的人力也待填補的情況下，2019年國軍志願役官士兵，呈現在預算上的人員總數只有15萬9061人，不僅比計畫目標少近1萬人，甚至比2018年的預算書還少1655人。
在結構上，2019年國軍志願役官士兵的「預算員額」減少最多的是士兵，總數僅為5萬0581人，較2018年的5萬5799人，大幅減少了5218人。
更令人擔憂的是，截至2018年8月底，志願役官士兵的實際人數僅15萬2千多人，與維持國軍戰力需求的16萬9千人相較，缺口高達1萬6千多人；且這些「人力缺口」又有極高的比例，是在基層的戰鬥部隊。依照立法院預算中心的報告，截至2018年6月底，戰鬥部隊中的陸軍機械化步兵與裝甲騎兵單位，編現比甚至不到70％，至於陸軍砲兵部隊、裝甲兵部隊、反裝甲部隊與外島步兵部隊，編現比也不到80％。
因應共軍繞台，空軍大肆補充零附件
在美國的再三敦促，與中共武力威嚇動作不斷的情況下，2019年國防部預算共3460多億餘元，比2018年增加183億餘元；占總預算比率17.11%，也比前一年高出0.45個百分點，歲出預算規模為歷年來最高。2019年國防預算占GDP預估值的比例為1.87％，與蔡英文在競選總統時承諾的 3%的目標，仍有不小的差距。
若依照預算結構區分，則「人員維持」預算約1565億(比例45.23％)、「作業維持」預算約895億(比例25.87％)、「軍事投資」預算約951億(比例27.49％)、「國家安全局寄列」預算約49億(比例1.42％)。
值得注意的是，隨著近年共軍空軍藉實施「繞島巡航」以對蔡政府施壓的次數劇增，從2016年11月25日迄2018年11月15日，共軍空軍執行至少22起「繞島巡航」，使國軍空軍與海軍的戰訓任務遽增。因此，在2019年國防部「作業維持」預算編列895億，較2018年預算編列數增加63餘億。光是空軍用於採購各型軍機、發動機、雷達、各式武器與設施所需零附件的預算，2019年就高達139億4千萬元，比2018年高30億，更是2017年的兩倍有餘。
預算結構仍然失衡
2019年「人員維持」預算所佔比例雖已較2018年的46.96％為低，但編列金額1565億仍較2018年編列數(約1539億)增加26億，是歷年之冠。
在「人員維持」仍然居高不下，因應共軍武力威嚇又導致「作業維持」預算需求大增的情況下，2019年用於武器採購與研發的「軍事投資」預算編列數為951億元；雖然比2018年的編列數增加約93億元，但在國防預算總額創新高的情況下，卻仍然比馬英九政府所編最後二年（2015與2016）的「軍事投資」預算編列數，分別減少26億元與32億元。
而立法院預算中心更指出，2019年國防預算編列數雖高達3460億，較以往最高的2008年法定預算數3340億元增加120億；但扣除人員維持及其它費用，可用於「作業維持」與「軍事投資」的預算額度僅約1846億，比2008年的2028億元，反而減少了182億。
這意味著，在兩岸政治氣氛嚴峻，共軍持續升高對台灣武力威嚇的情況下，與國軍提升戰力，維持高度戰備水準最密切相關的「作業維持」與「軍事投資」的預算額度，反而趕不上10年前的水準。顯示2019年國防預算編列金額雖創新高，但預算結構失衡的情形卻依然存在。
在未來國防預算成長空間仍然有限、國軍常備部隊又要維持「全志願役」的情況下，人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形，非但難以改善，甚至可能更嚴重。
國造潛艦原型艦建造搶先啟動
2019年國防部「軍事投資」總額951億，包括167項持續性計畫和新增計畫85項。如果以「軍事投資」預算的流向區分，「對外採購」金額約188億元，「國內產製」金額則高達736億元，顯示蔡英文政府在推動國防自主方面，確實已獲致一定成果。
以海軍為例，2019年就一口氣編列四項造艦案，包括：
微型飛彈突擊艇，由2019年至2029年。
潛艦國造-第2階段原型艦籌建，2019年至2025年。
新一代飛彈巡防艦-第2階段原型艦籌建，2019年至2026年。
新型救難艦，2019年至2023年。
在上列案件中，「潛艦國造-第2階段原型艦籌建」恐怕是國軍最受矚目的投資。潛艦建造的形式也值得玩味。原本在小布希(布什)總統時代，曾經批准向中華民國出售8艘傳統潛艦，後來美方態度轉變，但海軍以往每年都還會象徵性地編列50萬「採購及外購軍品作業費」，除了符合國內的規定，也代表國防部不願依照美方私下要求、主動撤回本案；一直到馬英九政府執政末期仍然如此。但在2019年海軍司令部的預算中，卻已經將這筆預算自行刪除，代表以往潛艦籌獲採「國造」與「向美採購」兩案併行的模式已正式畫下句點，未來只追求「國造」一條途徑。
但是當國防部即將於2019年正式啟動國造潛艦的原型艦籌建工作時，該艘原型艦的合約設計，卻要到2019年的3月，才要進入最關鍵、為時21個月的「細部設計」階段。換言之，在2020年底「細部設計」結束，國造潛艦原型艦完整的建造圖說與所需儎台、戰系裝備試研製確定能夠完成前，國防部在原型艦的籌建工作上，就可能投入最高173億新台幣的預算(2019年75億、2020年98億)，整個規劃確實存在不少風險。
美國國務院雖然已經在2018年4月核准了國造潛艦戰鬥系統的「行銷核准證」，讓美國相關廠商得以就國造潛艦的戰鬥系統向台灣方進行洽談；但這還不是最後的「輸出許可」，也不包括國造潛艦的儎台設計，與最重要的戰鬥系統與全艦系統整合等完整的技術協助。而在國造潛艦的戰鬥系統幾乎確定將由美國廠商負責的情況下，若美國政府還是不願核准由美國廠商執行全艦的系統整合，又將替國造潛艦增添不少技術風險。
對美軍事交流的公開預算未見明顯提升
不過，2019年國防預算中，比較讓人感到意外的，是台北與華府的雙邊軍事交流，似乎未因為美國《國防授權法》中的友台條款，和《台灣旅行法》於2018年3月16日經美國總統川普簽署生效，而獲得顯著的提升。
以2019年國防部所屬公開預算所列「派員出國計畫」為例，國軍人員前往美國進行交流的計畫共有76件，總人數約364人，與2018年的94件、412人相較，分別減少18件、48人。在交流的內容方面似乎也有下降的情形，例如2018年空軍「赴美參加美軍聯合搜救演習」與「赴美參加空運演習」等項目，2019年則未見編列。但國防部是不是將一部分對美交流預算轉進了機密預算內，就不得而知了。
結語
儘管國防部再三保證，到2020年底可達成志願役官士兵總數16萬9千人的目標；但考量台灣的人口總數與台灣社會「少子化」趨勢，就算2020年底能達標，要長期維持16萬9000人的志願役部隊的可能性仍然偏低，未來恐怕還是會有不小的人力缺口。
更令人擔憂的是，儘管有不小的人力缺口，儘管蔡英文總統在2017年10月底過境美國時曾表示，未來台灣的國防預算每年會成長2至3%；但考量國家財政情形，根本不可能讓國防預算每年增加70億至103億(以2019年的預算編列數3460億為準)。這使近年國防預算總額未能與志願役人數增幅同步成長，導致國防預算比例失衡的情形，仍然將持續下去；人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形，短期內難以改善。
因此，如何在國家財政、國軍戰力需求、國軍組織結構與兵役制度間，找到最適方案，解決當前國軍所面臨的「預算既患寡、又患不均」和「部隊人力不足」等問題，以提升國軍戰力、因應共軍日益增加的武力威脅，仍舊是中華民國政府最棘手的問題。
另外，如何利用當前華府對台灣相對友善的氛圍，和《國防授權法》與《台灣旅行法》所創造出的操作空間，低調地與美國行政部門磋商，有步驟、計畫地累積對台灣有利的先例，逐步將台北與華府的雙邊軍事交流，朝雙方作戰部隊能「協同行動」的目標推動，也成為中華民國政府，極具重要性的國防課題。
（作者為淡江大學國際事務與戰略研究所博士，中華戰略前瞻協會研究員。過去兩年曾分別撰發《520後，蔡英文的五大國防課題》與《舊課題、新挑戰：再論蔡英文政府的國防難題》兩篇年度國防政策評論。本文為第三篇。）
不称共军，可称共匪吗
揭仲、梅復興、紀永添，三位的軍事評論和報告通常都是相當精彩到位。
好像没有标明作者姓名
您好，我們評論文章作者的姓名是標在標題裡的。「揭仲」就是本文作者，而且這是本名，不是筆名喔。
写文章用的是什么立场也不代表自己是什么样的的统独倾向吧
沒有哦，沒有人說支持台獨就不能用中國大陸，支持統一就一定不會說習政權。還是不要這麼一刀切吧。
如果是支持台獨的作者 會直接稱呼中國
共军是内战时期就有的啊，老共老共。
共军就是共产党的军队，没毛病~
@chinie 本文作者稱呼台灣政權為中華民國政府，由此可推其立場為一中各表，即中華民國為代表中國唯一合法政府，並不承認北京政府的合法性。在此立場下，對北京政府、解放軍的常用稱謂為中共、中共軍隊。
解答楼下关于该文中的“中共军队”的疑问：中国人民解放军是由中国共产党领导的军队，而不是中国人民政府领导的军队；现任中共总书记习近平在公开演讲中也有过“党指到哪里就打到哪里”的言论，因此中国人民解放军成在上文中被称为“中共军是合理、准确的。
为什么非要用共军或者中共军队？很奇怪的感觉呀。如果认为台湾是独立国家的话也应该称呼中国政府或者北京政府，习近平政府也是正常的。但是共军或者中共的称呼感觉刻意强调对方共产主义的身份，带着一种反共立场，或者共产党非常态的天然假设的感觉。
自行车与摩托车比赛，自行车手说我要给链子加点油。
骑摩托的眼里只有前面开汽车的，希望它的轮子早点掉下来，或者开车的新司机能少发点推特。