評論｜孔誥烽：香港獨立關稅區前景——《逃犯條例》修例再折射出的中國難題

最近因為修訂《逃犯條例》引發的一波又一波抗爭，令香港進入前所為有的撕裂與衝突。6月12日金鐘大衝突之後，政府宣布「暫緩」修例。之後更發生震驚世界的示威者佔領立法會。最近林鄭月娥又說修例已經「壽終正寢」。港府的妥協，又一次證明從特區到北京，都還不敢冒引起更大流血的風險硬推遇到社會巨大阻力的法例，與2003年訂立二十三條失敗後至今仍不敢貿然再提如出一轍。

這些年來，很多人都散播一種觀點，認為香港經濟什麼都靠中國大陸施與，中國大陸在經濟上已經不靠香港，所以北京對香港做什麼都可以。反逃犯條例修訂的衝突最白熱化時，「解放軍出營」的流言四起。但根據外媒報到，原來美方曾向中方警示，解放軍介入香港衝突，乃是美方根據《美國-香港政策法》取消認證香港自治和取消香港獨立關稅區地位的紅線。後來又有外媒透露，在612金鐘衝突後的一天即6月13日，美國國防部亞太安全事務首席助理部長，竟然現身中環的解放軍駐港總部與司令員陳道祥少將會面。會面中陳主動向美方保證，解放軍不會出營介入香港事務。

解放軍向美軍的這一保證，加上美國國務院和國會領袖多番發表聲明將《逃犯條例》修訂與美國是否繼續承認香港的獨立關稅區地位掛鉤，和最後特區政府的退卻，再一次證明北京還是十分在意香港受國際承認的獨立關稅區地位，因為這個考慮，北京處理香港問題，仍不能夠為所欲為。

一直以來，有關香港與中國大陸的經濟關係的討論，都少提香港作為國際承認的與中國大陸區別開的獨立關稅區，對中國經濟發展的巨大用處。但前段時間的華為事件，曝露了華為高層用香港護照和通過在香港設立的公司在國際活動，美國國會的美中經濟與安全審議委員會，在去年底又發表報告，提出要檢討美國向中國禁用民軍兩用敏感高科技不包括香港的政策，將取消承認香港獨立關稅區地位的可能性提上議事日程。這才使香港媒體多了關注香港獨立關稅區地位對中國的用處。 《逃犯條例》修訂引發的衝突和政府的妥協，則再一次折射出香港的這個特殊國際地位在北京眼中的重要性。

《美國-香港政策法》承認香港獨立關稅區地位 中國得益

中國在改革開放之前，英治香港已是中國引入外資與進行外貿的重要通道。從1950年代到1980年代，中國通過在香港的中資，既保持了與世界經濟互動的窗口，又保護了本國的社會主義體制的封閉。北京在1997年從英國收回香港主權後實行「一國兩制」，其中一個目的就是延續香港作為離岸經濟體的地位。

1990年代，中美關係進入了蜜月期。1992年，美國國會通過了《美國-香港政策法》（US-HK Policy Act 1992），對1997年後美國與香港的關係作出規定：美國會在1997年主權移交後，持續觀察香港是否保留有《中英聯合聲明》中規定的高度自治、法治制度及現有的自由。如果美國確認香港能保持高度自治，美國就將「繼續在經濟及貿易事務諸如進口配額、產地來源證書等方面認可香港為一獨立地區」。法案中宣稱，其目的是為支援英國保證香港在主權移交後仍然保留高度自治，及協助香港民眾保衛高度自治。

但在上述公開的政治目的之外，法案其實也對北京頗為有利：美國承諾在1997年後繼續在商業和貿易方面認可香港為獨立於中國內地之外的經濟體，香港就可延其相對於中國的離岸經濟平臺地位。例如法案規定「因應香港在關稅與貿易總協定（GATT）之會員地位，美國應繼續對香港產品提供非歧視性待遇（即通常所稱的『最惠國待遇』）」，以及「若美國能確保受巴黎統籌委員會（COCOM）協定規管的敏感技術不會被不當使用或不當出口，美國應繼續支持香港取得上述技術」。《香港政策法》為其他國家如何處理其與 1997 後香港的關係，樹立了範例。

在中國獲取貿易最惠國待遇及2001年正式加入世貿之前，上述第一條規定具有舉足輕重的意義。由於美國及世界其它經濟體認可中國大陸和香港為兩個獨立關稅區，在中國加入世貿後，中國大陸、及與世界經濟整合得更徹底的香港能各自保留世貿成員資格。因此，北京在加入世貿後，仍可以通過香港這個完全自由的經濟體的商品和資本轉口，選擇性地引入中國入世後仍被貿易配額和其它壁壘嚴格規管的商品與資本。例如中國能通過香港選擇性地進口熱帶水果和凍肉等農產品。又例如中國根據其加入世貿的條件，至今仍可拒絕外資銀行以全資擁有的方式在中國大陸營業，以保護中國的金融安全。香港作為世貿成員，則對外國金融資本全無設限，故此，北京既可維持金融放火牆，中國的富人、官員和企業，卻可以在香港獲得外資銀行的全天候服務。

帶著港資身份的中資通行國際

同時，相比在大陸註冊的公司，註冊地為香港的公能在全世界（尤其是西方國家）享受更自由的流動。因此，許多中國企業不是註冊為香港企業，便通過香港的子公司向世界各地投資。

中國對港的投資，只有部分會留在香港，很多會流向其它國家，或以港資名義開展對外收購和各種商業活動。這對一些敏感交易，尤其重要。1998年，一家在香港註冊、由一位解放軍前軍官成立的「澳門創律旅遊娛樂公司」與烏克蘭政府達成協議，收購退役的前蘇聯航母「瓦良格」號。公司對外公佈是要將該航母改建成水上遊樂設施；但實際上該公司只是代解放軍購入航母。最終在2012年，「瓦良格」號被改建成中國第一艘航母「遼寧」號，並被官方大肆宣傳，稱該艦有力地將中國國力投射到太平洋地區。

《美國-香港政策法》中關於技術出口的規定，則更為重要。自冷戰以來和1989年後，美國對出口中國、可能被用於軍事用途的敏感技術實施嚴格管制。但《美國-香港政策法》允許香港在1997年後作為獨立關稅區進口這些敏感技術，事實上為中國提供了獲得這些技術的一道後門。不時有消息揭露，中國公司為規避美國制裁，通過香港走私敏感技術。最新的一個案例是有人試圖通過香港港口向中國走私軍用級別的美國無人戰鬥機；而未被揭發的類似走私活動，規模則難以估算。近年，美國已經有報告指出中國在香港設立眾多公司，去入口那些受管制設備，再轉運至中國大陸，或甚至運到北韓及伊朗。若美國出口管制當局不能核實那些公司所進口的設備最終會運到哪裏，就會將該等公司列入黑名單，到時，那些公司的老闆就會將原有公司關掉，並即時開另一間，繼續在香港營業。

美國和英國認可香港相對於中國大陸的高度自治，及香港的法治制度，還有另一重意義。香港司法體系與世界上許多國家或地區、尤其是實行普通法的國家或地區有相互認可協定（reciprocal agreement）；這些協議在1997年後仍然有效。這意味著，中國法庭的判決和其它國家的判決無法在對方領土內相互實施，而香港法庭和簽有相互認可協定的國家或地區法庭的判決則可以。2011年，香港政府修改了仲裁制度，使之與《聯合國國際貿易法委員會示範法》中確定的國際標準相符；而香港是《紐約承認及執行外國仲裁裁決公約》成員，該公約規定某一成員的商業仲裁裁決在所有簽字成員中有效；1999年，香港已經和中國內地簽署了《內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》。這些因素使香港成為國際仲裁的中心。中國的仲裁制度既不滿足國際標準，又缺少與主要經濟體的相互認可和相互執行協議，但進行外貿的中國公司及在中國投資的外國公司，則可以利用香港仲裁制度，來克服這些鴻溝。

另一個將香港捧上中國離岸經濟地位的關鍵制度，是1997年後香港維持自主的貨幣和金融體系。香港金融體系完全向世界經濟開放，港元可以完全自由兌換，且香港金融監管體系表面上獨立自主，不與中國體系互通，這使香港可以繼續成為溝通中國大陸與世界經濟的仲介。
中國基於金融安全的考慮，一直拒絕完全開放資本帳和不讓人民幣完全自由兌換。但北京要推動人民幣國際化，便一定要讓人民幣逐步走向自由兌換。在金融安全與人民幣國際化兩個相互矛盾的要求之間，最後北京選擇了利用香港獨立金融體系的便利的解決方法。在最近十年，北京加大放寬人民幣流入香港金融體系，讓香港發展出一個具規模的人民幣能自由兌換的離岸市場。這個安排，令中國得以通過香港推動人民幣的自由兌換和人民幣國際化，同時利用中港間受嚴格規管的金融邊界，防止可自由兌換的人民幣資金池對大陸金融帶來衝擊。

政治發展衝擊香港獨立關稅區地位

在97年後的二十年來，中國通過香港的離岸獨立關稅區地位解決了不少經濟發展中遇到的矛盾與難題。西方國家不少企業，也樂於在香港法制與資訊自由的保障下，與中國富人和企業做生意。所以英美等國，一直都樂於延續承認香港的獨立關稅區地位。

但近年香港的言論自由有收緊趨勢。例如去年香港特區政府驅逐《金融時報》亞洲新聞編輯馬凱（Victor Mallet）的決定，已引起國際社會廣泛關注香港的自治及新聞自由情況。馬凱並沒有違反任何法律，特區政府之所以驅逐他，普遍相信是因為香港外國記者會（FCC）於去年夏天邀請港獨人士演講，而馬凱正是這場演講的主持人。香港這次驅逐外國記者之舉，屬史無前例，亦使香港在“中港融合”的道路上，邁進了一大步。

英國外交及聯邦事務部、美國駐港總領使館、歐洲聯盟及美國香港商會，均發表聲明批評特區政府是次決定。美國香港商會會長早泰娜（Tara Joseph）更特別將此事，連繫到香港作為金融中心的前景，她關心香港這個金融中心，是否可以繼續運作良好：「拒絕金融時報記者馬凱工作簽證的續期申請，是一個令人憂慮的訊號。沒有新聞自由，資本市場不能正常運作，商貿亦不能可靠地營運。」

1997 年以來，北京對香港的長期意圖有兩方面，一方面，北京急於絕對控制香港的政治及社會，以確保香港不會成為挑戰中共統治的中心。但一方面，北京又想國際社會，尤其是美國，繼續承認香港的自治地位，並繼續在出口、資金及移民管制上，仍舊給予香港有別於中國的待遇。
這兩種意圖之間，顯然有很大矛盾。若北京在遏制香港自由上做得太過，美國及西方國家將難以再坐視不理，繼續視香港有足夠的自由及自治。到時，美國將會根據《香港政策法》，正式取消承認香港的獨立關稅區地位，而其他國家亦將跟隨，這對中國經濟以至那些很有錢的中國官員之財產，都會造成很可怕的後果。在主權移交後的頭十年，北京就嚴格控制自己想打壓香港公民自由及反對運動的衝動。這種自我約束的最佳例子，在2019年的逃犯條例修訂運動之前，就是在 2003 年七一大示威後，北京擱置《基本法》廿三條國安法的立法至今。

可是，大約在 2008 年以後，可能因為北京自視其在世界上的實力，已超越歐美，所以開始視對香港克制為多餘。北京似乎預期西方各國，會怯於中國的實力，而無視中國對香港越來越多的干預及控制，繼續自欺欺人地承認香港有充份的自由及自治。自此，北京加倍收緊對香港的控制。取消立法會候選人和當選人資格，出版敏感書籍出版商被擄回中國大陸等，已經成為國際關注的嚴重事件。更甚的是，香港和美國本來簽訂了引渡協議，有責任移交在2013年匿藏在香港的斯諾登（Edward Snowden），但外界有不少人懷疑北京協助斯諾登由香港逃往莫斯科，並屬意香港政府以技術理由拒絕與美方合作，最後讓斯成功逃脫。斯諾登手握的機密，究竟有多少已送到中俄手上，到今仍不得而知。

這些事件，令歐美國家繼續假裝香港的自治狀況一切如常，越來越困難。而根據近年的法庭案件紀錄，北京繼續借世界承認香港的自治地位而獲取利益，正對西方國家和國際社會的安全構成越來越大的威脅，包括協助北韓繞過國際制裁；北京不能合法取得的軍事硬件，就從香港「走私」回中國；香港還替中國公司匯出賄賂外國官員的賄款， 以及由香港郵寄受管制止痛藥芬太尼（fentanyl）往西方國家。

西方國家假裝香港那個仍有高度自治，對他們自身利益和國際社會的穩定的代價，一直在增加。他們在計算是否仍承認香港獨立關稅區地位的考慮，也正在起變化。事實上，西方國家，正開始對香港實行局部選擇性的制裁。這種制裁，現在多數出於經濟及安全考量，而並非要回應北京對香港的政治打壓。例如縱使香港沒有生產任何鋁製品，但白宮對來自中國鋁製品徵收的關稅，也適用於香港。此舉明顯是防止中國借「從香港出口」來繞過關稅。更有趣的是，為阻延中國發展大型的可怕「天網」去監控其人民 ，荷蘭禁止出口監視設備往中國，香港同樣史無前例地被列入禁止出口名單內，故此中國公司不能透過香港繞過禁令。最近澳大利亞政府，更否決了一家港資公司投資當地天然氣輸送管的案子，引用的理由，便是港資與中資，已經越來越難區分，讓港資沾手重要基礎設施，會危害澳洲的國家安全。

當香港的自由與自治受到進一步蠶食，當中國利用香港這扇後門繞過美國和國際社會各種規範與限制的例子越來越多時，國際社會停止承認香港獨立關稅區地位，越來越會成為可能。這會對中國的經濟發展帶來多大衝擊？這個恐怕是北京在制定和調整香港政策時，需要認真考慮的變數。

（孔誥烽，美國約翰霍普金斯大學偉森費特政治經濟學教授）