評論｜蕭仁豪：反修例運動中，臥底策略的三大得失

「有鬼！」

自從香港警方承認有派卧底喬裝成示威者之後，示威前線經常傳來這樣的「捉鬼」提醒與行動。過去，示威者在這種氛圍下也鬧出過烏龍，比如懷疑是鬼的人士遭指罵或圍毆，結果發現是「自己人」。然而如今卧底爭議越來越強，以8月31日出現的情況為例，不論是疑似佩戴槍枝的黑衣人、銅鑼灣出現的真卧底（持槍並抓捕示威者）、縱火中的疑似卧底等，固然資訊都還未能確認，但已經強烈反映出了社運前線對卧底的恐懼、憤怒。當一切人不相信一切人的情況出現，示威者與警察之間的衝突，也會對普通市民與社會安全帶來嚴重影響。同時，這種情形反映的是，近三個月的反修例運動以來，香港警察與部分民眾之間的撕裂鴻溝愈來愈大，二者之間的互信基礎已經被極大削弱，甚至可以說接近於零。

除了對警方的不信任之外，這些有關卧底行為的爭議，也呈現了一種對「警察的倫理學」的關注。談到人與人之間的互相信任，仍然需要奠基於倫理問題的釐清，對於「從事某些特別行業」的人則需要更謹慎的「職業倫理」的繩準，例如1829年皮爾爵士提出的執法人員的九個原則（Sir Robert Peel’s Principles of Law Enforcement），其實也是在探討執法人員如何自守而得到社會公眾的信賴。

筆者熟悉台灣警隊的工作，而「卧底」相對於台灣其實又是另外一種視角。台灣並沒有將卧底制度法制化，甚至在目前法制的判斷中，卧底被法院認為是「違法手段」的可能性也不低。因為在既無法律制度背書，亦無法律上保障的情況下，卧底是警方相對不太可能會採行的一個手段。因此以台灣法制以及警察制度來看待香港卧底這件事，會完全是另外一個樣貌，而我也必須自承並不了解香港的相關法制。

但台灣的經驗能提供的視角在於，談到職業倫理、警民互信，那麼這個問題不論在哪裏，都仍會有其共性，仍然是職業人士需要自持的事情。更進一步說，了解台灣制度對卧底的疑慮及種種考量，認識其他地方對「卧底」的態度，對我們重新認識、監督以及保障卧底這一工種/策略，有可參鑑的意義。以下我會以三種不同的角度去探討卧底策略的得與失。

在社運團體卧底的爭議：如何確保執法者不犯法？

綜觀國際現況與歷史，其實各國派員卧底在社運團體間並不罕見。這裏其實有一個問題，也就是到底「為何要使用卧底手段」。卧底這件事，說穿了最終其實是一種「犯罪偵查手段」，會使用卧底方法，其實就代表政府本身認為有犯罪問題存在。

但是這也回到了一個更基本的倫理問題：縱使真的要以「犯罪」的標籤定義這些團體或事件，也不代表就可以恣意妄為，「犯罪偵查手段」這件事本身仍然有一些倫理原則在，最簡單來說，我想不會有人否定，「最終目的是為了事前防制或查明犯罪事件，但是並不是為了製造犯罪，或者是製造虛假的證據」。

所以以此延伸，就會構成在刑事訴訟法中的各種討論，例如「刑求」雖然不無可能得到供詞，但是也可能無意間、甚至有意地製造出虛假的證據，甚至可能侵害人權。警方通常提出「偵查，不公開之」這個要求，原本是為免妨礙偵查過程，以及避免社會對於一個疑似犯罪的事件產生預斷。但是當社會對卧底策略有強烈的不信任之時，不可公開的原則便在實際上起到了相反作用。

而在這些討論中，有一個與卧底最「鄰近」的類型，就是所謂的「釣魚偵查」。「釣魚偵查」是在通訊媒介上，以虛構的身份去接近犯罪者或者是違序者的手法。對於這類手法，在台灣，法律會將釣魚偵查區分為兩種，一是合法的「機會提供」，亦即「犯罪者既然顯露犯罪意圖與行為，而設下陷阱」；二是違法的「犯意誘發」，亦即「本無犯罪意圖或傾向，卻刻意誘發」。指導此種法律設計的思路，提出的是與卧底行為大致一樣的問題——到底一個偵查手段會不會反而在製造犯罪？在某些更深入的學理中，問題甚至到了，這種偵查手段是否影響了所謂的「精神自由權」？

香港和台灣警察都在原則上把示威運動當成犯罪問題，但就我所知，香港與台灣顯然不同的一個地方在於，香港警察在警隊內部負責單位上，甚至有特定的偵查組織編制（O記），而台灣還是交給行政警察來做的。但是如果從抗爭整體來討論，抗爭者的行為激化、警察乃至政府本身的處置策略問題、甚至各種沒有去管控的執法失當，其實都與抗爭形勢脱不了關係。那這是不是也是一種「客觀上的犯意誘發」？這還尚未論及卧底人員可能參與或仿擬抗爭行為，甚至惡意激化群眾等更複雜尖鋭的問題。而如果犯意誘發已經存在，官方的「這是以卧底手段去偵查一個違法行為」這個說詞，就會徹底喪失其倫理基礎。

另外，卧底在社運團體中，還會遭遇一個很類似社會工作者的倫理問題：「雙重關係」。在同屬一個警察組織的前提下，對人民而言，警察既是「對抗者」、又是「調查者」，這樣的身分衝突也一定會引發質疑。

香港目前的擔憂恰在此處：卧底在社運過程中，假如無法被監察，那麼如何確保他們不會主動挑動事端？如何確保縱火的、丟汽油彈的人不是警察？假如說，以往社會並不對卧底有這些要求，是基於對警方的信任，那麼在這三個月中，警察的執法失當，甚至出現過數例警員不攜帶委任證執法的情況下，一線警員已經失去了信任。而單憑警方高層的「我們會遵程辦事」的說法，無法令社會確信一線執法人員不會違規，相關辯白顯得蒼白無力。

為了「秘密執法」而不公開法律細則，如何確保監督？

在抗爭事件中的警民關係討論中，法制也是造成警民間不信任的原因。台灣的狀況在於，目前主要法律規範不清，甚至立法技術拙劣，雖然所有的執法都可能提出法律條文依據，但是對於法規詮釋、是否為嚴格的依法行政，有諸多爭議，甚至常濫用或創造定義不清的用語，最典型如「束帶究竟是否屬於警械」「『丟包』（將抗爭者移置他處）到底有沒有法律依據」。

在香港的狀況則不同。香港關於卧底的執法標準與準則不透明，甚至主張部分規範為「秘密」，對我而言這也是在試圖探討香港警察執法問題時感到比較費解的部分。對於台灣警察而言，原則性的規範公開討論，雖然一定會出現見解不同各執一詞的狀況，但並不會認為這真的造成所謂「執法問題」，台灣的《行政程序法》也認為對於人民產生法律效力與影響的規範是當然公開。甚至雖然台灣並沒有卧底法，但當初的《卧底偵查法》草案也是公開討論的。

警察的執法原則本就應該公開，這不是單純法律問題，而是更是涉及「警察」這個職業的本質問題。在上面所提到的皮爾爵士執法原則就有提到，執法人員需要去取得公眾的信任，但是假如執法原則都不給民眾檢視，那又何談公信力與取得公眾的信任？

原則是一回事，實務操作中又會面臨別的問題。「身分的隱密」與「執法人員身分公開」兩類規範之衝突，在抗爭現場中也會產生爭議。

以台灣為例。在台灣抗爭現場的運作中，有時也會運用「便衣人員」，他們主要是刑事警察。這個勤務編制主要受《警察職權行使法》規範，是為了「現場蒐證」、監控抗爭現場的狀況，並作為如有違法情事的事後調查來使用。而且法律明定，相關資料如無後續調查使用之必要，則應銷毀；而雖然台灣並未規範刑事警察人員之法定製服為何，但在現場的刑事警察人員仍會穿著所謂「刑警背心」作為識別，不過身上沒有編號。

在現行台灣的《集會遊行法》的規範樣態來說，警察除在「外側」作防制作為，也可能進入「內部」去管控秩序。不過這些執法作為，不論是蒐證或秩序管控，在台灣法體系都會被《警職法》中「警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。」的規範拘束，也就是抗爭事件的處置中，「表明警察身分」是一個原則。

而回顧到香港的狀況，就可以再看到為何這類策略會產生爭議。在台灣的執法實務來說，縱使存在依據公開規範、公開身分的原則，也沒有就因此抵銷了警方的執法；而如果警員真有違序，就會依據公開身分的原則去處理，雖然常常仍會有執法適法性的爭議，但是最少不會讓警方的公信力從最初就受到質疑。但從香港警方記者會上記者的數次追問及警方的回答中可以看出，香港對於執法原則、卧底的規範不受檢視，或至少對公眾披露毫微，那麼會引起公眾質疑就是理所當然。

派卧底前，警方應先質疑官方政策意圖

我想，作為一個「警察勞動權議題」的倡議者，在第三個部分我要從比較個體性以及勞動意識的層面去探討這個問題。

對於我一個在台灣的警察而言，卧底這件事對我可以說是一個很像神話故事的事情。「香港警察派卧底在抗爭者裡面」，如果比擬台灣警察的狀況，比較類似台灣將便衣人員部署在抗爭之中。

在自己當警察的幾年，我也或多或少會遇到需要喬裝身份的刑事案件偵查，但是也正是因為有類似的經驗，其實我反而不是很能認同香港警方、尤其是香港警察隊員佐級協會的聲明。

這些聲明雖然表面上是講支持警察人員，但是在這些聲明裡面，警察人員彷彿只是為國家執法的工具。之所以這樣認為，是因為對我而言，在關切警察人員勞動權益的層面，第一個最實際的問題其實不是在急於聲稱合法性，而是應該先質疑，這種時刻、這種場域的卧底真的是一個安全而無爭議的做法嗎？也即，事情是否嚴重到需要派警員卧底，對卧底警員來說風險又有多高？

在派卧底的必要性上，港警至今並未說明使用卧底的必要性何在；而就現場協助逮捕而言，由制服警員執行並沒有困難；就情報蒐集而言，本次抗爭並沒有什麼幕後主導組織，各政治、社會團體的成員也都不躲不藏，卧底並沒有意義。而港警承受的風險也很高：對警察全體來說，使用卧底會提高外界對警察利用卧底製造事端的不信任；對警員個人來說，個別卧底員警相較於民眾人數是壓倒性的不利，若被發現，是否能全身而退，完全依靠民眾的自制心。但目前正是警方的強力執法，包括卧底做法在內，正在不斷升高警民對立。從831的卧底警開槍案例可以看出，目前卧底員警面臨的人身風險極高，而他們在試圖脱困時，所使用的手段也很可能危及到周邊民眾。

即對於卧底這種有高度風險、危險性跟爭議性的策略，警方高層似乎只是做出了一個很草率的決定，也即不在意違法風險、警民互信以及個別員警在執勤上的人身安全。對於這種狀況，港警佐級協會其實應該先質疑，到底官方為何、依據什麼評估做出此種決策，而不是附和官方政策。

當然各國的狀況不同，在台灣也幾乎沒有太多使用卧底偵查的前例，似乎也沒有對香港警察指指點點的立場。但是我想這是一個「要不要負責任」的問題，警察人員需要依從指揮，但這個前提是，指揮者已經善盡確認的責任，確保這個決策是妥善而正當的。而香港警察官方，乃至於政府本身到底有沒有善盡這個責任呢？

法治，現代國家的對內武力壟斷者，永恆的課題

所有的陳抗事件中都會有類似的情況，也就是一旦有爭議，官方會聲稱「這都符合法治」，很多時候也真的都能說出些什麼法律依據。但是問題其實也在這裏，到底何謂法治？假設就香港的狀況來說，真要說這是法治，其實如我剛剛所點出的，還是有很多可質疑之處。

我想，在「執法人員」的層次來說，所謂的法治其實不單只是在於有沒有依據「法律規範」，因為法律規範實際上並沒有討論到所有的執法樣態，如果重新審視「依據法律規範執法」這件事，反而很常會看到「法律沒有明確禁止所以這樣做」或「法律有規範但是擴張解釋後所以這樣做」，但那顯然就不是真正的「法治」，所謂的法治，也在於警察機關能不能本於自己的專業與倫理操守，去餞行「真正的法」。

所謂的法治、所謂可信賴的執法人員，並不應該是一群只會「說自己維護法治」的人，也不應該是因為其他力量的制衡，才勉為往法治靠近。法治，應該是從一開始就將憲政與民主精神作為實踐的目標——如何將憲政、民主、法治、人權作為一種實踐，是現代國家的對內武力壟斷者，永恆的課題。

最後，我想引述美國2015年一篇探討警察教育訓練的重新省思的文章，「從戰士到守衞者：將美國警察文化重新編入民主理想（From Warriors to Guardians: Recommitting American Police Culture to Democratic Ideals）」的段落：

「作為一個專業，我們已經偏離了羅伯特皮爾爵士『警察是人民，人民是警察』的理想，在文化和心態上，更像是一群戰士，要對於我們原先發誓要保護和服務的人發起戰爭。作為一個國家，我們傾向於放棄一些神聖的憲法權利，轉而支持改善安全和保衞的觀念。一些人，包括一些警察，現在認為憲法權利是公共安全使命的障礙。可悲的是，許多人忘記了保護憲法權利是民主中警察的使命。如同紐約大學法學教授斯蒂芬舒爾霍夫在重新審視憲法和警察之間的關係所作的批判：未來這個國家的個人自由取決於重振我們的《權利法案》所載的強硬制衡。」

（蕭仁豪，台灣警察工作權益推動協會常務理事，現職警察）

（許仁碩對本文亦有貢獻）