評論｜管中祥：中天新聞台熄燈，「新聞自由」之爭到底有多真？

2020年11月18日，台灣「國家通訊傳播委員會（NCC）」以7:0的票數，裁定衛星電視中天新聞台不予換照，這家從1994年9月1日成立至今的電視台，這兩天就將走入歷史，創下台灣史上首次新聞台被關閉的情況。

「中天新聞台」未能換照的結果雖然不讓人意外，但也引起台灣社會諸多討論。執照審查期間將近半年之久，審照開始至今，「中天新聞台」的支持者、部分媒體工作者、藍營政治人物以及部分民眾，以迫害新聞自由為由，反對政府撤銷執照。

另一方面，中天被不少抵制者以「紅色」、「親共」為由批評，並支持NCC的決定，在這樣的背景下，台灣社會再次掀起一場有關藍綠政治鬥爭，以及新聞自由與媒體監理邊界的激烈爭論。在陷入又一場口水爭議中，我們需要回到新聞的本位思考，到底新聞自由的根基與目的是什麼，繼而政府的監理又做對、做錯、做多、做少了什麼。

2012年前後的中天

「中天新聞台」訊號透過衛星傳送，屬「衛星廣播電視法（衛廣法）規範」，依台灣「衛廣法」規定，衛星電視的執照期限為六年，取得執照三年後須進行評鑑，每隔六年重新換照，這是台灣的衛星電視管理依法行政的例行公事，而這次本也是中天新聞台第三次換照審查。

台灣的衛星電視主要是透過有線電視系統傳送到用戶家中，目前台灣有線電視傳送近百個基本頻道，但取得執照的衛星電視的供應者有超過三百家。因此，1999年制定的「衛廣法」將執照有效期間設為六年，政策出發點除了定期監理頻道表現、以及維護觀眾權益與廣電秩序的機制外，也考量到當時有線傳播頻寬的有限性與公共性。

既然執照有期限，換照時自然會有通過或不通過之分，「中天新聞台」並不是台灣第一家沒有通過換照的媒體，2005年包括「東森S台」在內的七家頻道不予換照，2010年「年代綜合台」一樣駁回換照。而此次「中天新聞台」之所以引發爭議，除了有人認為是迫害新聞自由外，也與旺中集團旗下的新聞媒體及老闆蔡衍明的言行有關。

「中天新聞台」的前身是香港商人于品海經營的「傳訊電視」中天頻道，1993年 ，台灣有線電視正式合法，不少有志新聞事業的集團紛紛進駐。1994年，傳訊電視旗下的中天及大地頻道在台開播，當年11月，中天便製作「全台聯線──省長選情報導」在各大有線電視系統播出，打響第一砲。中天頻道成立之時，便以成為「華人CNN」為目標，以台灣為基地，在全球20多個國家設立新聞中心，國際化的新聞內容曾讓台灣民眾耳目一新。

好景不常，1996年于品海不堪虧損，將「傳訊電視」經營權賣給和信企業團，沒多久再轉到象山集團，而在2009年旺旺集團正式入主後，便爭議不斷。

例如，2012年，蔡衍明接受華盛頓郵報專訪時表示「關於六四天安門事件的屠殺報導不是真的」、「中國在許多地方是很民主的」以及「記者雖然有批評的自由，但是下筆前必須考慮後果」。蔡衍明的親中言論與過去《中國時報》報導六四事件的立場截然不同，1989年的《中國時報》曾以「共軍開火鎮壓 學生民眾死傷無數」為題，大幅報導北京政府的鎮壓造成傷亡與全球聲援行動，連日版面關注中國血腥鎮壓。但沒想到後來接手的老闆，不但打臉前老闆，並嚴重扭曲歷史，引起台灣知識界反彈。

70多位學者及NGO工作者發起「當中時不再忠實，我們選擇拒絕——拒絕中時運動」，拒絕在中時媒體發表文章，此舉獲得1000多位學者及民眾連署支持。當年蔡衍明也計畫再次擴大媒體版圖，入主有線電視系統，台灣新聞記者協會、媒體觀察教育基金會等團體發起的「反媒體壟斷大遊行」，共有一萬多民群眾走上街頭，反對旺中集團併購中嘉有線電視系統，除為防止財團壟斷媒體，也是反對蔡衍明長期的親中言行。

雖然部分人士認為NCC不給「中天新聞台」執照是迫害新聞自由，蔡衍明也在今年的「秋鬥」遊行中高喊捍衛言論自由，但，不論是言論自由或新聞自由並非完全不必規範。例如，在黑暗的戲院裡大喊失火會造成公共危險，新聞自由若無關公共利益而侵犯隱私，不但會犯眾怒，也可能受到法律制裁。

不過，更需要確認的是，新聞自由或言論自由的目的是什麼？在民主社會又有什麼樣的意義？

NCC的裁罰理由與標準

「中天新聞台」的立場與政治傾向並不是過去年六年NCC裁罰的項目，並且不構成不予換照的原因。

新聞自由之所以需要受到特別的保障，是因為新聞媒體要協助人民追求真相、探究事實、監督權力者。雖然民主國家有議會監督，但仍可能濫用權力、貪污舞弊、政策錯誤，因此新聞自由的存在是為揭露政客不願人知的秘密，與監督政府的不當作為。

追求真相與事實是媒體享有新聞自由的權利與義務。若要能揭發弊案，則需要找出真相與事實；若要監督政府、發表評論，也得以事實為根基。而有了真相與事實，才能讓公共討論進而就事論事，而非憑藉虛假資訊亂帶風向。因此，追求真相、監督權力、促成公共討論，這是民主社會新聞自由的重要價值。

「中天新聞台」雖然在民進黨執政時用力監督政府，但在藍營執政時卻又是另一套標準，相關的政論節目也只是要展現自己的立場而非促進公共討論，彷若「一言堂」。不過，這種現象不是中天獨有，台灣大部分的主流媒體都有類似的問題。新聞媒體被稱為「第四權」，要監督的是行政、立法、司法等權力機制，包括執政或在野都應該是其監督對象，但台灣媒體的角色及監督位置，總是隨著政黨輪替而改變。

不過，「中天新聞台」的立場與政治傾向並不是過去年六年NCC裁罰的項目，而且不構成NCC不予換照的原因。

依據NCC公佈的裁罰記錄，「中天新聞台」這六年違規共有25次，罰金高達1153萬元，違規的項目則包括妨害公序良俗、妨害兒少身心健康、節目廣告不分、違反兒少法、營運不當等，其中件數最多的裁罰事項則是違反事實查證原則，共計12件，將近裁罰總數的一半。

雖然有些裁罰仍在訴訟，「中天新聞台」也表示，「違反事實查證原則」有部分內容是參加政論節目來賓所言，屬個人意見，不是新聞報導的問題。不過，假使在節目播出時來不及查證，那麼節目播出後，來賓在節目中所言的「事實」是否應再進行確認？而若各界已明白指正錯誤發言，「中天新聞台」是否應在節目更正或致歉？更離譜的是，NCC於2019年針對中天新聞報導「鳳凰雲」及指控駐新加坡大使幫政府盯場的新聞，分別違反公序良俗及事實查證原則，被罰一百萬，但「中天新聞台」卻在自己的報導將遭裁罰的原因連結到報導韓國瑜新聞過多，完全昧於事實。

包括中天在內的任何媒體都可以有自己的立場，也可以明白說出自己支持的政黨與候選人，但卻不能因為立場扭曲事實。

包括中天在內的任何媒體都可以有自己的立場，也可以明白說出自己支持的政黨與候選人，但卻不能因為立場扭曲事實。查證及報導事實是新聞媒體基本守門過程，也是新聞自由受到保障的重要目的，媒體的評論及民主的討論必須建立在事實的基礎上，倘若不願查證、報導事實，不但可能濫用新聞自由，也是對民主政治的傷害。

再退一步來看，台灣的「衛星廣播電視法」有關換照的審查標準究竟有那些標準？NCC又以什麼樣的理由不讓「中天新聞台」換照？

依據NCC公佈的「衛星頻道節目供應事業一般頻道換照審查評分表」，換照評分項目依時間區分為執照期間第四年至執照屆滿六個月前營運計畫執行報告，佔四十分，以及未來六年營運計畫，佔六十分。前者審查內容包括：市場定位與頻道規畫、內部控管機制與自律組織運作、財務結構與收費標準、公司組織與人員訓練，以及客服部門編制與意見處理等；而後者則有：使用衛星基本資料、財務結構及人事組織、頻道或節目規畫、內部控管機制、經營方式及技術發展計畫、收費基準及計算方式，以及其他經主管機關指定事項。

NCC的新聞稿中提出不予中天換照的理由，除了裁罰項目外，還包括「中天新聞台」倫理委員會對觀眾申訴幾未提出實質有效討論，失去批判矯正功能；教育訓練規劃亦未能有效連結民眾申訴，且內容常與新聞專業無關，有淪為表面功夫之嫌；中天亦未遵守自訂之「中天專業倫理規範」及「中天涉己事務新聞製播規範」，其內部控管與自律機制運作失靈。

NCC也說，在今年十月舉辦的換照開聽證會中，「中天新聞台」未能就其「內控與自律失靈之原因」及「如何排除上層股東干預與解決機制」提出有利之說明，大股東（指蔡衍明）及高層，明顯違反該公司所訂「中天電視新聞自主公約」，新聞部相關主管均未表示異議，亦未見自律內控機制對此提出檢討與反省，印證該台營運不善。再加上，該台雖受到該會多次警示與要求落實附款，卻未能如實執行。因此，中天公司未遵守自訂之新聞製播規範、多次虛偽陳述、選擇性執行自訂之相關自律規範，NCC認為中天未改善過往違規情事，更難以落實未來6年營運計畫，依衛廣法第19條規定駁回其申請不予換照。

不過，若將這些理由對照換照標準來看，則幾乎集中在換照前三年的自律機制、人員訓練等項目，若僅以此不予換照，理由略顯不足。至於其它諸如財務結構的表現如何，主管機關何以能從過去的表現推論未來營運，NCC也得有更多說明才合理。

從NCC的新聞稿來看，不予換照的理由包括裁罰及民眾申訴、老闆干預、自律失靈、未能屢行附款與改善承諾等，並認為過去表現及提出的改善措施並無法擔保未來營運時能有所改善。不過，若將這些理由對照換照標準來看，則幾乎集中在換照前三年的自律機制、人員訓練等項目，若僅以此不予換照，理由略顯不足。至於其它諸如財務結構的表現如何？各項指標的配分比例如何？主管機關何以能從過去的表現推論未來營運？NCC也得有更多說明才合理。

旺中集團已展開「法律戰」，可能提起訴訟，未來NCC與其在法庭的攻防上，勢必要提出更充足的理由才可能維持不予換照的裁定。如同無國界記者組織在聲明中所提醒的， 不予換照是極端的手段，需要被妥善證明其合理性。另一方面，旺中集團也走上街頭，動員群眾支持，不僅在換照前就以捍衛新聞自由之名舉辦「戶外開講」，換照遭駁回後，蔡衍明更現身工運團體主辦的「秋鬥」遊行現場，與藍營政治人物高喊捍衛言論自由。旗下媒體也一如以往刊出NCC委員的「緝凶照」。

NCC作出不予「中天新聞台」換照隔日，旺中集團旗下的《中國時報》頭版寫著「可恥」大字，控訴中天關台是「政府當局最醜陋、最可恥的政治裁定」，除了刊出蔡英文總統及蘇貞昌院長的照片外，七位NCC委員的照片也同時登上頭版。

「中天新聞台」並發表聲明直白地表示：「所有人都知道蔡英文政府關掉中天新聞是叫中天閉嘴。來自蔡英文總統身邊的消息，2018年以來選舉仇恨未消，蔡總統『要讓蔡衍明痛』；蘇貞昌院長要關中天，因為中天緊咬他180萬被竊卻不報案。關掉中天，這是一場政治裁定....」

全篇文章充滿情緒，缺少論法、論理，除了看得出旺中集團強烈的不滿之外，也展現其慣有的「公器私用」風格。

旺中集團，做新聞還是做公關？

NCC認為蔡衍明和旺中集團高層的手已伸進中天新聞台，嚴重影響新聞工作者的報導自由，媒體已成了公關工具，脫離民主社會應有的角色。

這不是旺中集團第一次有這樣的反應，2009年，旺中集團正式跨足經營電視台，NCC依法審查旺旺集團購買中視、中天董事長變更案，最後提出七項附款准許有條件通過。不過，NCC的決議引起旺中集團不滿，連續幾天發動所屬媒體以大篇幅版面回擊，抨擊NCC是土皇帝，同時在《中國時報》、《工商時報》頭版以「理直氣壯、以直報怨」為標題刊登「緝兇式」廣告，將翁曉玲、鍾起惠、陳正倉三位NCC委員的照片置頭版下方，批評其違法濫權。

旺中集團的作法引起媒改團體及學者反彈，隨即召開記者會，呼籲旺中集團回歸社會公共價值，進行平衡、公正、客觀的報導，容納不同的聲音。也希望蔡衍明能懸崖勒馬，否則將發起「三拒三中：拒看與拒聽三中媒體、拒買母公司旺旺集團的產品並拒絕到所屬的神旺飯店消費、拒絕承認三中媒體的新聞專業。」

對於學者及媒改團體的批評，蔡衍明同樣以頭版廣告回應。《中國時報》的頭版刊登了「以和為貴」標題，要求批評他的學者、媒體工作者向中時集團道歉，否則將會提起訟訴。果然沒多久，包括筆者在內的瞿海源、鄭秀玲、林惠玲、莊豐嘉、田習如、林倖妃等7名學者與記者，就收到了旺中集團寄出的存證信函，要求道歉否則將會提告。

此舉造成社會更大不滿，傳播學界發起連署譴責旺中，三天內，二十三所傳播科系、超過一百五十名傳播學者連署，是台灣新聞傳播史上最大規模的傳播學者串連抗議行動。最後，在龐大壓力下，蔡衍明親自拜會幾位傳播科系主任，才結束這場台灣新聞史上的鬧劇。

從旺中集團一連串荒腔走板，意圖使人噤聲的手段，對照蔡衍日近日高喊「捍衛言論自由」的口號，顯得十分荒謬。然而，蔡衍明不僅將旗下媒體「公器私用」，當作打擊異己的利器，同時也把媒體當作個人的公關工具。

如果說筆者以上作為當事人與旺中集團交手的經驗，讀者仍認為有避嫌之需，那麼台灣社會對旺旺集團的質疑，則可從下文看其脈絡。

2009年2月，《天下雜誌》刊出記者林倖妃撰文，標題為「報告主任，我們買了《中時》」，內容敘述旺旺集團在中國發行的內部刊物《旺旺月刊》，在2008年12月刊登蔡衍明買下《中國時報》後與中國國台辦主任王毅見面的過程。

文章指出，當期的《旺旺月刊》有張蔡衍明拜訪王毅的照片，蔡挺直挺直背脊，以身體三分之二坐姿坐在沙發上，雙手緊握放在大腿。他向王毅「介紹前不久集團收購台灣《中國時報》媒體集團的有關情況，董事長稱，此次收購的目的之一，是希望藉助媒體的力量，來推進兩岸關係的進一步發展。」而王毅也回答蔡衍明：「如果集團將來有需要，國台辦定會全力支持。不但願意支持食品本業的壯大，對於未來兩岸電視節目的互動交流，國台辦亦願意居中協助，」

雖然蔡衍明認為被誤解，但這篇報導卻惹怒了不少台灣人，質疑蔡衍明買下《中國時報》為什麼要向中國國台辦主任報告？而新聞媒體貴在獨立自主，任何有權力的都應該是被監督的對象，為什麼要向被監督的人報告呢？難道王毅不是被監督對象，而是旺中的上級單位？當對方因為你報告了收購媒體，願意協助你的企業，這樣你還能獨立自主？蔡衍明經營媒體是為了什麼？特別是中國跟台灣仍處緊張關係，隨時都可能武力犯台，向中國官員報告的目的是什麼？

這些提問對蔡衍明來說應該都是多餘，對他而言，經營媒體恐怕是擴展中國市場的公關工具，媒體獨立、新聞自由、新聞自律，並不是最重要的。蔡衍明的言行，不僅透露他經營媒體的目的，也完全曝露親中心態。

媒體可以有立場，但不可扭曲事實，媒體可以有立場，但不是老闆用來打擊異己或個人公關的私器。出身《中國時報》，曾在蔡衍明入主中天電視前擔任總經理的資深媒體人陳守國，雖然不贊成NCC的管制方式，但他仍然表示：「蔡老闆把他偏好的意見內容印製傳單、錄影上傳YT，這是他的言論自由，應該受到保障；但他漠視專業組織及過程，把「公器」當成宣揚自己偏好的「私器」，那就難以拿新聞自由來說嘴了。個人的言論自由不等於媒體的新聞自由；媒體是公器，不是私人的玩具！」

而這也是NCC否決「中天新聞台」換照的原因之一，NCC在聲明中直指：「依聽證會上中天公司董事林柏川先生與大股東蔡衍明先生之陳述證實大股東蔡衍明先生、非中天公司人員邱佳瑜女士直接或間接介入中天新聞台製播之情事，明顯違反該公司所訂『中天電視新聞自主公約』」

顯然的，即使蔡衍明不斷否認，但NCC認為他和旺中集團高層的手已伸進中天新聞台，嚴重影響新聞工作者的報導自由，媒體已成了公關工具，脫離民主社會應有的角色。畢竟，新聞自由不是媒體老闆的新聞自由，更不是媒體老闆可以干預編輯室新聞自主的自由，新聞自由的目的是要追求真相、監督權力，同時是保障的是多元言論的自由。

NCC不讓「中天新聞台」換照，也為台灣頻道管制立下極高的標準，未來NCC能否用相同的標準審查不同政治立場的媒體執照，是否能讓人心服口服，也是NCC即將面臨的挑戰。

不過，NCC不讓「中天新聞台」換照，也為台灣頻道管制立下極高的標準，畢竟，干預媒體自主的新聞台老闆不是只有蔡衍明，在現實運作上比比皆是，未來NCC能否用相同的標準審查不同政治立場的媒體執照，是否能讓人心服口服，也是NCC即將面臨的挑戰。

嚴格來說，就算「中天新聞台」完全退出台灣電視市場，台灣新聞媒體的品質也未必因此會更好，因為如果市場結構不改變、媒體政策不檢討，砍掉「中天」，也只是鋸箭法，殺了一個「中天」，還會有千千萬萬個「中天」。

台灣媒體生態脆弱，政府應該怎麼監理？

民主政府不是不能管制媒體，但應該避免侵犯新聞自由，而要促成媒體自律，民主政府不是不能管制媒體執照，但要目的是健全市場秩序，防止壟斷，促成媒體多元存在。

作為政府，乃至社會大眾，要思考的是，台灣現有的市場結構、系統業對頻道的壟斷、過度的商業競爭、不透明的媒體產權結構、境外投資管制的過度寬鬆、對中國市場的依賴、黨同伐異的文化，是如何造成中國勢力有機可乘、商業媒體的品質低落、新聞內容腥煽破碎、新聞無法自主、公共議題難以正常討論等問題的。

民主政府不是不能管制媒體，但應該避免侵犯新聞自由，而要促成媒體自律；民主政府不是不能管制媒體執照，但要目的是健全市場秩序，防止壟斷，促成媒體多元存在。不過，這對民主政府來說的確是難題，既要維護新聞自由與自主，又要管理市場秩序，保障閱聽眾權益，其實並不容易。

2014 年，「中天新聞台」第二次換照時，雖然NCC同意通過，但要求中天必須在半年內落實下列四項附款：包括定期辦理員工教育訓練避免違反相關法令、倫理委員會外部委員宜包含學者專家或公民團體、儘速補實專職專責編審人員，以及落實獨立審查人制度等。這些附款的目便是希望落實媒體自律。

不過，原本應該要在2017年履行的附帶條款，「中天新聞台」一直到2019年3月仍未完成。 NCC 在當年 6 月再次要求中天在一個月內改正，中天才聘任獨立審查人。然而，如果中天願意確實落實這些決議，作好自律，或者NCC早在三年一次期中執照評鑑時，就能負起責任，依法行政，也許就不會有今天的爭議了。

2005年台灣首次換照，當時的審議委員就針對所有新聞台提出的類似的附帶條件，要求建立公眾參與及公眾監督制度並將其列入營運計畫書，同時在新聞台設立公評人（獨立審查人）﹑開闢固定節目由媒體主管直接面對觀眾的建議與批評等。業者剛換新執照時曾經短暫開闢自我檢討節目，也陸續成立倫理委員會，邀請公民團體及學者參加，定期檢討論新聞內容，透過更多公民力量協助新聞自律，以降低裁罰或遭政府干預。

在公民團體的監督下，新聞媒體的表現稍加好轉，腥煽的內容比過去少，也減少了侵犯人權的內容。不過，台灣媒體環境的改變仍然有限，一方面，部分媒體的倫理委員會流於形式，難以發揮功能，另一方面，台灣「市場小、媒體多」破碎的市場結構，新聞台在獲利有限的情況下，內容難免媚俗，也難以製播高品質的新聞內容。更大問題在於，台灣的媒體政策一直缺乏前贍與多元的引導規劃。

除了，「市場小、媒體多」，台灣媒體市場的另一個問題則是商業媒體過多，非商業媒體比例較小，然而，破碎的商業市場無法讓媒體經營符合應有的市場規模，不但較難提升內容品質，也因為考量獲利與競爭，容易排除弱勢或多元的聲音。

政府除了定期檢討現有的廣電業者是否履行申請執照時提出的營運計畫，或提供資源與獎勵鼓勵製播優質節目外，也應該思考如何調整市場。

政府除了定期檢討現有的廣電業者是否履行申請執照時提出的營運計畫，或提供資源與獎勵鼓勵製播優質節目外，也應該思考，如何調整市場，以公共力量介入建構商業、公共、社區、另類媒體並存的多元市場結構，才是積極的媒體政策。

例如，在反媒體壟斷後，民進黨曾表示要制定《媒體多元維護與壟斷防制法》，在NCC提出的草案中，除了防止媒體壟斷，也將促成媒體自律的機制，如：獨立編審制度、新聞編輯室公約、設置新聞倫理委員會等寫入法條當中；此外，也明定廣電事業應提供時段或頻道並製播弱勢族群視聽內容，政府應編列預算以用於健全媒體環境、提升新聞製播質量等。然而這項有助於改善台灣傳播產業的法律，卻仍只是「草案」，仍未進行實質討論，民進黨就像許多違反自律的準則的新聞媒體一樣，違反自己的承諾。

這項有助於改善台灣傳播產業的法律，卻仍只是「草案」，仍未進行實質討論，民進黨就像許多違反自律的準則的新聞媒體違反自己的承諾。

另一方面，民進黨政府也主張建立公廣集團，修改公共電視法，增加公共電視的規模，提高公共媒體預算，但此一有助保障台灣多元文化，維護公共價值，促成公共討論的媒體法律，一樣毫無實質進度。

就算中天退出市場，台灣的媒體環境也不會因此變更好，新聞媒體未必會更自律，媒體老闆也不會停止干預。民進黨是執政黨，也是國會多數黨，若要改善台灣的傳播環境就應該要有積極作為，要能實踐承諾，否則只是對新聞台動刀，若又未能一視同仁，即使不予中天換照是依法行政，也會落人口實。

（管中祥，台灣中正大學傳播系教授）