評論｜美國變身發展主義國家？——「服務中產」的拜登外交政策意味着什麼？

2021年3月，中共政治局委員楊潔篪和中國外交部長王毅，在阿拉斯加州的安克雷奇和美國國務卿布林肯（Antony Blinken）、美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）會晤。那是拜登政府上台之後中美高層的首次當面接觸。在會議中，楊潔篪擺出強硬姿態，訓斥了美國對中國事務的指手畫腳，並指出美國自身問題重重；蘇利文則當即辯駁稱美國的體制具有自我更新和改革的能力。這場充滿了火藥味的接觸被媒體廣泛報道。而71歲的楊潔篪和43歲的蘇利文年齡相差懸殊的辯論，也被賦予了各種各樣的解釋意味。

如果說拜登時代美國政治的一大關注點是總統的格外老邁，另一大值得關注之處，便是外交政策制定者格外年輕。作爲總統的重要外交政策操盤手，國家安全顧問一職在美國歷史上從沒有交給這麼年輕的人擔任過。作爲對比，在冷戰中，亨利·基辛格（Henry Kissinger）服務尼克松政府，成爲國家安全顧問時是50歲；吉米卡特政府的國家安全顧問布熱津斯基（Zbigniew Brzezinski）入職時也已經48歲。相比之下，蘇利文實在太「後生」了。在2001年「911」襲擊事件發生時，他才剛剛完成碩士學位，正在攻讀法學博士。

也許是因爲過於年輕，由傑克·蘇利文獻策的拜登時代美國外交政策，有時會被嘲諷爲毫無經驗或者缺乏深思熟慮。媒體往往形容他的政策是「凱恩斯主義」或「對華競爭」，又或者力圖把他描述爲一個愛好辯論的高材生。就在最近，他和美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）在會議室裏的爭執還被媒體爆出，作爲拜登團隊內部對中國政策分歧的表徵。但具體而言，什麼影響了他和其團隊的外交戰略制定思路，這一思路又意味着中美「新冷戰」走向何方？這些問題則少有人試圖解答。

如果說有什麼關鍵詞可以理解蘇利文想象中的美國外交戰略，那麼「中產階級」和「工業黨」也許是兩個值得注意的標簽。在拜登宣布蘇利文的任命時，他一方面讚揚說蘇利文擁有「一代人中最傑出的頭腦」（once-in-a-generation intellect），另一方面讚揚說沒有人比他更懂得如何保護美國的中產階級。蘇利文的外交思路，反映在一份他和其他研究者一同撰寫的政策報告《服務美國中產階級的外交政策》中，而這份報告又帶有強烈的「工業黨」趣味——主張將外交策略和內部經濟發展相結合——一條帶有發展主義國家烙印的內政外交路線呼之欲出。

何以「中產階級」？

蘇利文的外交將如何服務美國的「中產階級」呢？尤其是，他的思路和特朗普時代加強貿易壁壘，減小國際義務，吸引製造業迴流美國的「美國優先」政策又有什麼不同呢？

回到作爲美國外交策士的蘇利文的職業軌跡，在2013-14年擔任了副總統喬·拜登的國家安全顧問之後，他離開了白宮，在2016年加入了希拉里·克林頓的競選團隊。克林頓大選落敗後，蘇利文離開華盛頓，去了新罕布什爾州。在那裏參加了一個由前奧巴馬政府幕僚薩爾曼·艾哈邁德（Salman Ahmed）主持的研究項目，研究美國外交和中產階級的關係。

這一項目的成果，是厚達數百頁的報告。其包括四個部分：三個美國政治中具有代表性價值的內陸州——俄亥俄州、內布拉斯加州和科羅拉多州的中產階級訪談報告，以及一份總的政策路線建議。蘇利文深度參與了這份報告。因而，我們也可以將這份報告視爲拜登時代外交政策的重要背景和可供參考的路線圖。

這份報告最突出的特徵，是完全把美國的外交拉回了國內政治層面。從中可以看到，民主黨精英們最在意的，是如何保證未來國內政治的穩定——其選取的三個州，是近年大選中的具有代表性價值的交鋒戰場：俄亥俄是關鍵州，也是中美貿易戰影響最大的地區之一。科羅拉多州則在這幾年裏發展了各種新興產業，政治傾向也轉向民主黨。至於內布拉斯加，則越來越城市化，同時遇到了農村地區的勞動力短缺問題。

報告中，蘇利文等人對美國人的國際關係認知做出了基本判斷。他們認爲，相比上世紀到本世紀初，美國人對外在威脅的感知降低了。這是因爲在冷戰中的核對峙態勢不復存在，而二十一世紀初的全球恐怖主義威脅如今也有所緩解。從而普通美國人，尤其是中產階級變得更加在意自己身邊的經濟和社會問題，而不是抽象的美國全球領導力和軍事優勢。他們對「中國威脅」的判斷也依然如此：既沒有特別把中國當作全面對手，但也注重中國在貿易中對美國中產階級生活的影響。

在此判斷之上，這些政策精英們認定，當前的美國外交政策遭遇了很大的存在危機。這一危機主要是國內危機。在美國國內，製造業崗位不斷縮水，不平等擴大，財政惡化，這讓很多人懷疑全球化。而這又造成了政治上的困境——難以形成新的兩黨共識。

於是，在他們看來，針對中產階級的政策，是少有的可以形成兩黨外交戰略共識的交集。

他們把冷戰結束後的美國外交戰略思路歸類爲三條路線。一是支持貿易和商業的自由路線；二是強調收縮和零和的「美國優先」路線；三是進步派強調氣候變化和全球正義的路線。蘇利文等人得出的結論是，只有中產階級的利益爲先，才能「打通」天差地別的三條綱領。

這一共識的空間由一些民調數據支撐。

首先，無論是哪個黨的選民，都大體支持美國繼續保存全球事務的影響力和領導力，並且認爲這種包含了軍事和政治在內的能力能夠幫助國內經濟的發展。因而，拜登政府要繼續保持美國的全球影響力，不用過度向「美國優先」靠攏。

就算是支持「美國優先」的人，也存在着各種各樣的，分行業和領域的不同政策傾向。比如限制國外鋼鐵進口，對鋼鐵產業工人來說是好事，但是對很多製造業工人來說，就意味着原材料價上漲和企業的收入降低。又比如在內布拉斯加，因爲本地缺少勞動力，所以儘管人們希望邊境管控得更嚴格，卻也期待能保證穩定的合法移民。這些意味着，美國可以在貿易自由流動自由和貿易保護流動限制之間，以中產階級的利益爲準繩採取平衡策略。

而對進步派削減軍費，發展綠色能源的建議。基層美國社會也存在着複雜之處：在俄亥俄和內布拉斯加，向清潔能源轉換已經切實影響了一大批人的生計。削減軍費則會影響大批中產階級就業，比如在俄亥俄的代頓空軍基地是當地最大僱主之一。但另一邊，很多共和黨選民也會希望有「綠色」的經濟發展計劃，因而能源轉型問題也並非只有單一向度。這意味着，只要能夠解決經濟轉型和就業問題，進步派的議程也可以部分得到採納。

在蘇利文等人眼中，美國的外交政策最好是以上三者的合集——既避免零和思維，強調國際領導力能夠帶來的好處，又改革舊體制，並且還能保證美國的全球軍事實力和領導力。

那麼，他們希望如何達到這樣的合題共識呢？答案類似當代的發展主義國家模式：既保有市場的靈活性，又強調政府在投資、貿易和社會改革中的引領作用。

美國的「工業黨」發展主義？

用中國互聯網文化語境中的「工業黨」形容美國的外交政策，也許有些奇怪。但是如果我們把「工業黨」作爲中國過去三十年政府主導的發展主義國家的某種文化縮影的話，那麼也完全可以說，蘇利文和他們同事們多少帶有些「工業黨」的思維模式。

在報告中，撰寫者們爲美國的外交政策開出了改良藥方。有趣的是，這些內容幾乎都是經濟和貿易政策。比如，外交政策要着力於在國內創造更多職位；要讓美國獲得更和其他國家更公平的競爭位置（暗示部分國家的貿易順差是不公平競爭的結果）；要讓美國的國際貿易執法工具現代化；要通過國內外投資提高美國在國際市場上的競爭力；要幫扶中小企業，等等。

在這一過程中，他們希望美國政府能夠從四方面幫助中產階級恢復工作機會和穩定生活。

第一，他們希望美國政府能夠大力推動革新，重塑美國的全球競爭力。在報告中，他們主張美國製定一個全球競爭力計劃，包括在教育、醫療、數字基礎設施等方面加大投入。並且他們認爲關鍵是要在勞動力再生產領域增加政府的投入——提高勞動力的「數碼技能」（digital skills），增加醫療和勞動保障。這樣才能使得美國在競爭越來越激烈的未來保證領先地位。

第二，他們希望美國政府以公私合作的方式推動美國產品出口和吸引外來投資。在貿易上，他們要求聯邦政府改變「零售」式的對中小企業外貿的幫扶，而採取大規模的「批發」式的方式。並且將出口貿易和海外援助、海外影響力等項目結合起來。與此同時，報告中呼籲政府不要再推行一兩項的單獨政策幫扶小企業，而是要多部門合作，多管齊下，達到最大的激勵效果。

第三，他們希望政府的外貿和經濟部門在監管、法務等方面能夠打通。他們批評這方面的行政權力過於分散，而執法力度和執法能力都有所不足。因而他們的政策建議是進行部門改革和追加立法，提高這些領域的行政效能。

第四點則是聚焦於用美國的外交影響力重塑全球產業鏈的基本規則。其中的重點是保證美國可以在不削弱勞工權益、不繼續大規模減稅的情況下相對其他國家恢復更多競爭力。這就要求全球的勞工權益和供應鏈的「綠色」程度都能有所提升。這方面恰恰有一個特朗普時代的例子：當時簽署的美墨加協議（USMCA）強調了勞工加入工會的權利和提高基本工資。分析認爲，這種模式可以幫助製造業迴流美國的，但也有可能使得一部分中產階級的消費變得昂貴。無論如何，這樣的例子，即政府對供應鏈的更深介入，看起來是得到蘇利文等人的認可的，也會在未來持續成爲拜登政府外交的重點。

然而，無論「服務中產階級」的外交政策意味着怎樣的改革雄心，美國面臨的政治環境和社會環境，畢竟和經典的發展主義國家太不相同。儘管拜登也將新政總統富蘭克林·羅斯福的畫像掛入了白宮橢圓形辦公室的顯眼位置，並格外積極地在這些方向上嘗試改革。然而以如今美國政治的極化程度，蘇利文等人所設想的政治環境——「跨越華盛頓的深深鴻溝，得到足夠的財政資源，以保證這些政策方案在整個政治光譜中能夠得到充足、持續而廣泛的支持。」恐怕是格外困難之事。要壯大中產階級才能實現內政和外交的流暢運作，而爲了壯大中產階級，必須有國家和財政的大力介入，但這意味着要提前弭平一定量的政治鴻溝——而這就陷入了某種尷尬的循環。

中美競爭的尷尬現狀

在某種程度上，沙利文設想中的美國全球戰略，遇到的尷尬之處，倒和北京的全球戰略類似。

在遭遇貿易戰和一系列危機後，北京提出了所謂「雙循環」的戰略，以依託超大市場的「內循環」爲基礎，以外貿和對外開放的「外循環」爲依託。看起來，這一政策似乎強調兩個循環並重，但實際上反映出的還是「攘外必先安內」的思路——既然外部環境的不確定性越來越大，那麼就以不確定性更小的內部環境作爲壓艙石。所謂的「修煉內功」，實際上也是更加收縮的標誌。

沙利文時代的美國外交戰略則也有類似「內政大於外交」的強調。在「服務於中產階級」的外交設想中，維持美國政治的穩定，阻止政治極化的進一步擴大，保證中產階級的社會主導，是最核心的考量。在此基礎之上，外部的問題都是要以「對美國中產階級是否有利」來衡量的。這意味着，執行這一外交路線，美國將會顯得更加功利和計算。正如在報告中，沙利文等人毫不避諱地強調了美國外交將更加有選擇性——「中產階級美國人希望國家更審慎地使用它的力量，並選擇最合適的時機實現正向的改變。」

在拜登政府上台之後的外交選項中，我們已經清楚看到了這種路線的痕跡。一方面，這意味着「戰略定力」——在不利於自己國內議題的問題上，美國將更果斷地選擇抽身事外——比如就算塔利班捲土重來，美國也放下投入了多年資源的阿富汗戰場，堅決撤軍離開。又比如在烏克蘭，美國保持着不直接介入的姿態，甚至在提供重型武器時也考慮再三。

另一方面，這意味着美國也會一些領域非常努力地投入競爭，比如對中國的貿易態度，又比如對印度-太平洋的安全局勢的介入。但與此同時，這些介入要符合整體的外交思路：既遏制中國和其他對手，又要管控風險，以避免大規模的戰爭和震盪傷害到美國的中產階級——實際上這也是很自我矛盾的設定。

這樣的思路，放到華盛頓和北京的新冷戰競爭中，也許最後也是一場賭博。在今年年初，拜登的幾項國內改革法案——包括《重建美好未來方案》（Build Back Better Plan）——遭遇了不小的挫折。中期選舉之後，再要改革也預計將更爲困難。美國的外交戰略制定者儘管期待國家的某種發展主義作用，卻也無法在國內改革上抱有太大的期待了。許多議題仍舊會在這一框架下推進，但至於全球競爭，美國外交戰略的更大機會，與其說來自身的改革優化，不如說是在期待對手的錯誤。無獨有偶，有誰知道，在面臨自身改革停滯時，北京會不會更寄希望於對面的美國發生新的政治危機呢？