美國中期大選特稿：面對2024後的台海危機，美對台的「戰略模糊」還能持續嗎？

（李可心﹑李爰錚：美國台灣觀測站共同編輯）

今日（11月8日）為美國中期選舉（台譯：期中選舉）日，35席參議員﹑435席眾議員，以及36個州長席位都將面臨改選。由於中期選舉更聚焦於國內議題以及黨派角力，加上美國對台態度具有跨黨派支持，抗中政策亦有民意基礎支撐，多數分析皆認定台美關係深化與正常化的走向已為長期趨勢，就算國會大幅換血也將延續，選舉對美國外交政策的影響不大。然而，如考慮此場選舉同為 2024 年美國第 47 屆總統選舉前哨戰，以及在中共二十大後備受討論的中共「攻台時程」，這場選舉對台海意義便非同小可。端傳媒訪問了幾位專攻台海問題的智庫學者，除了討論近期廣受關注的攻台時程，也探究第 47 屆美國總統可能面臨的台海局勢－－在中共脅迫上升之際，台灣和美國能如何合作及準備？

第 47 屆美國總統將面對怎樣的台海情勢？

在此次中期選舉中，由川普支持的候選人在共和黨的各州參眾議員初選取得重大勝利，然而如此的優勢是否能在全國性大選中延續？這將是川普個人以及共和黨策略人士衡量 2024 候選人的重大指標。而對民主黨而言，即將年過八十的拜登，是否將作為民主黨 2024 候選人？這次選舉也將是一大衡量基準，了解選民對於該位總統與民主黨當前執政策略的接受度。在美國兩黨策略人士關注著中期選戰，考慮總統推派人選時，中國國家領導人習近平則在中共二十大將領導班子全面代換為忠誠下屬，顯示極權與個人獨裁的發展方向。此外，習近平更將「反台獨」寫入中共黨章，讓國際更加關注且擔憂習近平個人對台灣議題的態度與他的「攻台時程」。

綜觀目前提出的「攻台時程」，2021年三月，時任美國印太司令部司令、海軍上將戴維森（Admiral Philip Davidson）在國會聽證會上表示，中國計劃在未來6年具備侵台能力的說法，讓2027年的時間點被稱為「戴維森窗口」，然而今年十月戴維森參加智庫大西洋理事會（Atlantic Council）的會議時，表示不排除更早進犯台灣的可能性；美國中央情報局（CIA）局長伯恩斯（William Burns）10 月初接受哥倫比亞廣播公司新聞網（CBS News）專訪時則警告，習近平已指示解放軍在 2027 年前做好武力犯台的準備；而美國國務卿布林肯的答案較為模糊，布林肯十月中在史丹佛大學與前國務卿萊斯（Condoleezza Rice）對談中，表示中國當局正在「大大加快」實施吞併台灣的計畫。台灣方面，國防部長邱國正則在 10 月 6 日於立法院首訪時，研判2025年中共將具備全面犯台能力，並指出該年解放軍攻台的成本與損失將降至最低水平。

若深究 2027 與 2025 的時間點，可以發現背後原因皆是對解放軍軍力的評估。不過在戰略上，能力不代表意圖，兩種概念雖相關但需個別分析。大西洋理事會全球中國中心助理主任（Assistant Director of Atlantic Council’s Global China Hub）廖彥棻（Kitsch Liao）在面對美國台灣觀測站的訪問時提醒，除了從軍力恐量風險，延續性亦是重要考量點。廖彥棻表示：「（中共攻台打贏了又如何？打贏了也許能短期增長民族主義，但風險極大。不管打贏打輸，中國的經濟都會大蕭條。我們得記得戰爭費用浩大，何況是高難度的台海戰爭。如果經濟仍不好，權力基礎是否近一步被削弱？」，此外廖彥棻更提供解度中共對台的另一角度，指出北京可能想「避免」而非欲「解決」台灣議題。

的確，好不容易在二十大鞏固個人權力的習近平，在中國國內問題上升的同時，為何會刻意給自己添更多的麻煩呢？俄羅斯總統普京在發動烏俄戰爭後，因俄軍表現不如預期，削弱了自己的權力與國際地位。而相較於入侵大陸國家的烏克蘭，跨海攻下島國的台灣是更加嚴峻的軍事考驗。雖然從修辭上來說，習近平對台灣表現出有增無減好戰態度，這也許是他用來爭取國家和政黨支持的意識形態敘事。在武力犯台的成本與失敗率極高的情況下，台灣也許只是習近平喚起民族情緒的議題，在短期內也只會持續以「灰色地帶策略」(grayzone coercion) 的形式，對台施加政治、經濟和軍事上的壓力。

10月27日美國國防部提出《國防戰略》，國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）於序言直言：「中華人民共和國仍然是我國在未來數十年最重大的戰略競爭者」（The PRC remains our most consequential strategic competitor for the coming decades）。兩週前，白宮更在《國家安全戰略》中也說到：「中華人民共和國是當前唯一一個有重塑國際秩序的意圖，也逐漸有經濟、外交、軍事、科技實力達到這樣意圖的國家」。當前各界皆嘗試以各項指標，推斷中國攻台計畫與時程，包括解放軍軍力、中國國內經濟壓力、中南海的派系鬥爭等，然而從俄烏戰爭的經驗也讓各界擔心理性指標恐難以完全預測獨裁者心理。廖彥棻則指出，美國軍事將領們針對中共攻台時間點的提出與警告，很大程度是提醒「我們需要開始準備」，他提到美國一個預算週期為五年，「你現在投注的東西（預算與防衛計畫），是你 2027 年可能會看得到的，還不一定會做得出來」，然而他也坦言，檢驗目前的防衛能力，會發現有所不足、存在危險，「這是我們需要焦急的！」廖彥棻向美國台灣觀測站解釋。

2024 至 2027 的台美合作考驗

當前主導台美關係的方針為台美 1979 年斷交後，隨後簽訂的《台灣關係法》，該法為美國國內法，在台海防衛上明文指出，將「維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動」，然而這部長期主導台美關係的美國國內法，卻未保證美國在台海危機時採取行動。美國不清楚表態是否協防的政策也被稱作為「戰略模糊」，然而在中共威脅升高之際，美國應當持續維持「戰略模糊」嗎？台美又該如何加強防衛合作？

美國台灣觀測站以此二問題，在過去三個月間訪問了四位提供華府政策制定者對華政策分析以及建議的智庫研究員，包括 2049 計畫研究所（Project 2049 Institute）資深主任易思安（Ian Easton）、台灣前參謀總長李喜明，並於此一個月內訪問廖彥棻 (Kitsch Liao) 與Center for Advanced China Research（CACR）研究員傅思齊 (Daniel Fu) ，綜合四位訪問，皆認為台美應加強實際合作與往來。不過針對台美合作之間的考驗，四位卻給出了不同的觀察與分析。

易思安指出長期的模糊政策，對台美合作的負面影響。易思安表示，日、韓、菲律賓等，與美國有互簽防禦條約的國家，皆有因防禦條約而來的一連串實質合作，包括軍演、軍事部署，但由於對台灣長期的戰略模糊，在不清楚是否防衛的請況下，造成防衛計劃準備的困難，缺乏雙方共同協調受訓、相互了解，進而增加合作防衛時的風險。此外，當美國軍方提出實踐《台灣關係法》的工作或防衛計畫時，也會被執政單位以違反一中政策為由推遲。

廖彥棻則直指戰略模糊造成「溝通問題」，而且「（台美）兩邊互相了解的人太少」。廖彥棻表示，台美除了《台灣關係法》外，沒有締結任何軍事條約，而且因為戰略模糊的關係，過去台美間來往的氣氛也往往瀰漫「怕敏感」、「怕出事」，再加上台灣的官僚體系承襲了當年中華民國政府，是為在中國人口、面積所設計的龐大架構，導致應用於今天的台灣的話缺乏效率；決策程序也受過去黨國嚴重影響而缺乏適當整合。在多重問題累加下，台美合作存在溝通障礙，缺乏執行與行動的信心，更沒有可以在機構內傳承的系統記憶（institutional memory），造成過去二十幾年都在原地打轉。

與廖彥棻不同，前參謀總長李喜明則表示：「（戰略）模糊清晰其實沒那麼重要……問題在於『戰略』這兩個字」。李喜明將問題聚焦於台灣缺乏大方向「戰略」的事實，認為在沒有戰略的情況下，台美軍事合作難以進行戰略整合，並已造成在武器採購上的扞格，例如今年三月台灣採購的武器並未受到美國批准販售。李喜明也同樣認為當前象徵性行動，如官員訪問等，意義不大，他表示：「大家都知道美國很支持我（台灣）……我們需要很具體的（合作計畫）」。

但在維持現時均衡下，「戰略模糊」或者也有好處。例如CACR的傅思齊就傾向維持戰略模糊，因為美國如果採取「戰略清晰」的方針，直接承諾軍事保台，可能就會造成台灣不投資自己的國防，減少軍改的動力，並且讓部分民進黨人士往台獨方向前進，因而刺激中共武力攻台。傅思齊認為，在不刺激中國的情況下，台美之間仍有很多微小、非象徵性，卻實質意義重大的行動可以推行，其中包括自由貿易協定、推動台灣國際組織參與、協助保住台灣邦交國等，而在防衛上，除了軍售外，協助台灣補強較為欠缺的公民防衛也是可以發展的重點。

上述幾位於美國政府密切來往、協助分析討論對華政策的研究者，點出了當前美方的在台美合作上的重要擔憂，綜觀來看，雖然各個研究員對於戰略模糊政策的態度有所不同，但四位皆強調實質合作與協調的重要性。從訪問中也可以得知，雖近年台美關係不斷升溫，並有多次象徵性進展，但台美合作存在的隔閡，尤其是官僚合作與執行層面上，隔閡可能削弱對台灣與美國國家安全利益上，最基本且重要的防衛能力。

同時，如果從台灣的角度出發，「象徵性」的法案並非毫無意義。象徵性行為和政策確實可能「激怒」中國，但它們同時有助於鞏固台灣在國內外的身份認同。在台灣的獨立地位仍存爭議的情況下，正名、口頭上的支持和外交交流都能使台灣獲得一個正常國家的形象。這是以非正統外交手段的方式在全球形成共識。這些象徵讓人理解，也許台灣不是傳統的『國家』，但它的確是個獨立的個體，不必排斥它，可以以正常國家對待。因此，即使美國認為「象徵」(symbols）只是挑釁，台灣的決策者必須理解象徵的重要性，更要在「象徵」和「實質」（substance）之間找到平衡點，與此同時，降低與美方的合作隔閡、強化共同防衛，而美國台灣觀測站認為，降低隔閡、提升雙邊溝通品質的一大重點即為「與美方共享問題意識」。

脫離「美國是否協防」的問題意識

目前參議院外交委員會通過的新版《台灣政策法》草案，確實著重於雙邊的「實質性發展」，比較原版與通過版本，後者拿去原先較為象徵性的條文，包括將「台北經濟文化代表處」（Taipei Economic and Cultural Representative Office，簡稱 TECRO，為台灣實質大使館）正名為「台灣辦事處」（Taiwan Representative Office），將其改為建議性質的「國會意見」(Sense of Congress)，並增加實質性的法條。例如《台灣政策法》草案提到要以「等同於主要非北約盟友的地位」對待台灣，並調整《台灣關係法》中讓台灣「保持足夠的自衛能力」條文，加入「實行阻止和威懾中國解放軍脅迫和侵略行為的戰略」，並循泰國模式建立「美台軍事合作訓練機制」。此外，2021 年參眾兩院也提出《台灣獎學金法》，計劃提供美國聯邦官員兩年的獎學金赴台學習中文，於台灣的中央或民間機構工作，推動雙方在官僚層級的交流與認識。這些發展皆證實美方已承認和試圖解決台美合作的隔閡問題。不過台灣也有意識到和解決隔閡的意志嗎？廖彥棻與李喜明所點出的台灣方面問題，是否也已開始著手處理、解決，須台灣民眾監督與關注。

「我認為他們（美國兩黨）都不可能拋棄台灣」。東海大學政治系教授邱師儀表示，商場出生的川普，外交決策會趨向商人計算，民主黨的拜登可能更高舉理念，然而說到底，美國兩黨皆為現實主義導向。邱師儀援引俄烏戰爭，直言戰略地位低於台灣的烏克蘭都未受到美國拋棄，面對台灣美國也並不會拋棄。芝加哥大學的國際關係大師約翰・米爾斯海默（John Mearsheimer）在今年二月俄烏戰爭爆發後接受日經專訪時，也以台灣對第一島鏈的巨大戰略價值以及美國對該地區盟友的承諾為由，回應：「我相信在中國攻擊台灣的狀況下，美國會協防。就是這樣。」。

在拜登上任後，接連四次表態美國在中國武力犯台時將出兵協防台灣，似乎打破戰略模糊走向戰略清晰。雖然白宮皆隨即澄清表示對台政策不變、維持既定立場，然而美國國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）在9月30日錄製、10月2日播出的美國有線電視新聞網（CNN）專訪中清楚指出，拜登回應假設性問題時答案很清楚，進一步證實戰略模糊已被打破。

觀看台灣當前針對台美議題與國家防衛的討論，仍舊聚焦於「美國是否出兵協防？」的議題。但美國台灣觀測站認為台灣不應反覆提問「美國是否協防」，而要跳脫美國協防的框架，並晉升至新的問題意識，思考台美如何合作以及深化防衛關係。從當前趨勢來看，中美對抗以及台美關係的深化已為常態。由於外交政策具高度延續性，不論 2022 中期選舉選出什麼樣的國會、對台海情勢最為關鍵的 2024 美國總統選舉將會推出什麼樣的候選人，美中台的三角關係在近期皆不會有太大的變動。與此同時，正在國會等待審核的《台灣政策法》已通過參議院外交委員會，雖然該法案不太可能通過本期國會，它也許會取代《台灣關係法》，未來時作為主導台美關係的基礎。

從近期針對中共攻台時間點的熱烈討論，以及俄烏戰爭給予世界對於獨裁者的提醒，當前的台海局勢與中共威脅已不再允許台灣在國防戰略上停滯不前，也不再允許台灣持續聚焦於表層議題的辯論，拜登政府可能為了降低中方反彈，透過白宮的澄清，持續維持表面上的「戰略模糊」，不過倘若台灣也持續將問題意識聚焦於「是否協防？」以及表面論述上，如何增加台美雙方的戰略整合、如何推動雙邊軍事受訓與公民培訓、如何解決台灣官僚問題，促進雙方基層外交人員的瞭解與整合等長期結構性問題，恐怕難以解決，台美關係也難以朝向更深一層邁進。

「如何合作以及如何防衛？」已是前面智庫研究者，以及美國國會法案正嘗試解決的問題，這也應是台灣應享有的問題意識，唯有雙方共享問題意識，方能進行有效的溝通，達到強化台美防禦能力。