逼不出空屋，卻逼得青年出走？租屋困境會左右台灣大選嗎

（廖庭輝（洛書），OURs都市改革組織研究員、租客聯盟代表，出版有金鼎獎推薦好書《無住之島》）

台灣高房價問題沉痾已久，近年愈發嚴重，亦成為大選期間選民關注的內政議題之一。《紐約時報》在去年12月報導指出，許多20多歲及30多歲的選民已厭倦地緣政治，並對高攀的住房成本感到沮喪。這樣的論點，也在多家國際媒體的報導上呈現。

從數據來看，2016至2021年，國泰房價指數上漲45.35%，信義房價指數上漲32.29%，連內政部相對保守的住宅價格指數都上漲了18.30%。

再從聯徵中心的房貸流量統計檢視，2023年 Q3 的貸款購屋主力已至40-45歲，且平均鑑估值高達1343.3萬。相對蔡政府上任時（2016）同季的購屋主力35-40歲，平均鑑估值981.6萬，甚至十年前（2013）同季的購屋主力30-35歲，平均鑑估值830.4萬，購屋負擔越來越沉重。由於台灣民眾購屋價格越來越高，且購屋年齡也因而不斷後延，青年若沒有原生家庭援助，或自身收入位於金字塔頂端，購屋已逐漸成為一種奢望。

在購屋市場更加高不可攀的現狀下，越來越多青年選擇租屋作為居住選項，但在政府長久以「提高住宅自有率」、「無產權即無居住權」的思維下，台灣的租屋健全化進程十分緩慢，現今仍存在許多弊端，使得青年深陷「買不起」與「租不好」之間，居住權備受擠壓，並連帶影響生育率與消費信心低迷。

根據台灣民間團體巢運2022年5月「青年居住困境與政策問卷」調查，近半（45.6%）租屋族認為租屋無法作為穩定的居住選項。其最大的困擾與不滿，來自於租屋的合法權利難以保障與居住不穩定。包含房東會拒絕房客遷入戶籍申請租金補貼、申報租金支出抵扣所得稅（93.5%）；租金過高或價格不穩定（89.9%）、租期不夠穩定，以及房東隨時會拒絕續約（87.1%）等。

反映在政治上，本屆國會中討論最密切的議題便是居住正義，2022年底九合一選舉執政的民進黨大敗，僅取得五個縣市的執政權，高學歷、都會區的青年選民不再青睞民進黨，原因之一也在於這些族群對愈發難以承受的居住困境感到不滿。因此，在即將到來的2024台灣大選當中，「居住正義」成為三組總統候選人的攻防關鍵。

2023年7月16日「公平正義救台灣」行動號召數萬人走上凱道，其訴求主軸便是「司法正義」與「居住正義」。而居住正義四項訴求中，與租屋市場直接相關的即有二項——開徵中央囤／空屋稅、引導空屋出租使用；推動租屋透明化，可設籍、抵稅、領租補——即便買不起、也要租得好，逐漸成為當前台灣居住正義改革的共識。

此二項對租屋市場的訴求內容，直接對應了台灣租屋市場的二大結構困境：住宅租賃長期存在大量黑市，租客合法權利難以保障，以及房價空屋雙高，造成租屋供需失衡。

本文將從租屋市場的結構困境出發，分析其對租屋族造成的傷害與當前政策的缺失之處。並評析目前三組總統候選人對租屋問題的政見是否能夠直面當前的問題核心，以及台灣首個租屋族團結組織「租客聯盟」的嘗試與初步成果。

台灣租屋市場的結構性困境

租屋黑市

「沒有買房就無法設籍投票」的現狀，甚至在某種程度上讓台灣民主退回19世紀的「財產投票制」。

在21世紀之前，台灣租屋長期被視為「將就過渡」的居住選項，初出社會的年輕人工作存錢數年後，即會買屋搬離租屋處，因此對租住品質及權益不甚在意；而相對於房產增值的利益，對於屋主而言，租屋也並非值得經營的產業標的，2023這年，租屋投報率僅約2%。

在此脈絡下，政府長年未積極介入租屋市場，使得政府對租屋欠缺必要的掌握、規範與管理。民間團體根據財政部資料推估，台灣住宅租賃市場約有七至九成以上為政府無法掌握、房東長期隱匿租賃事實的「租屋黑市」，監察院審計部於2022年「政府推動青年居住政策執行情形」報告中，亦表明「政府對於租賃住宅市場掌握資訊非常有限，而產生租屋黑市或地下化問題⋯⋯以致中央及地方機關雖已積極推動租金補貼等居住協助措施，卻無法確實發揮政策效益」。

政府難以掌握租屋市場的真實狀況，對租屋族的權益影響甚鉅。首當其衝的便是「租屋安全與品質」無法控管，如在租屋市場底層的學生、年輕上班族及弱勢家庭，便是違法隔間、無逃生設施的頂樓加蓋等危險租屋的主要客群。政府既無法掌握此類租屋的真實狀況，更遑論制訂目標乃至於逐步改善，多在發生憾事後雷聲大雨點小地「加強稽查」後不了了之。

此外，租屋黑市也讓房客難以行使申請租金補貼、於租屋處設置戶籍等合法權利。2022年政府推出「300億租金補貼」，宣稱將補貼50萬戶租屋族，並因此放寬申請租金補貼收入門檻（註1），並一再強調「申請租金補貼無須房東同意」。但房客若未取得房東同意申請租金補貼，卻往往會受到房東漲租乃至不續約等不利對待，造成房客不敢申請租金補貼（註2），因此該年租金補貼僅核定27.7 萬戶。

而根據2021年內政部「電信信令人口統計」調查，台灣各縣市中，「平日夜間人口」大於「戶籍人口」的縣市只有六個，分別是台北市、新北市、桃園市、台中市、新竹縣市，多於戶籍人口合計總數超過120萬人。

這些「於該地區無戶籍的夜間人口」的民眾是誰？情形可能頗為複雜，電信信令調查無法對此細緻辨別。然鑑於台灣有著非常嚴重的租屋黑市，房東基於不願意讓租屋事實曝光等考量往往拒絕房客設籍，造成許多租屋族實際上在該縣市生活，卻沒有該縣市的戶籍身分。因此，筆者合理推論，租屋族為上述「無戶籍的夜間人口」最大宗來源。

由於台灣各縣市的生育津貼、育兒津貼、托育補助、幼兒園加碼補助、學區制度等，都與戶籍制度綁定；另弱勢租屋群體許多福利身分認定，如低收入戶、中低收入戶也同樣是關聯至戶籍制度。租屋族難以設籍的後果，便是上述權利均難以享有。

更嚴重的是，上述這些於居住縣市沒有戶籍的人口，自然也沒有該縣市的的投票權，形成「房東有票，房客沒票」的局面，租屋困境便無法轉為地方選舉的政治壓力（總統大選不受影響，因此也不會處理租屋議題），這也是租屋問題長期為政府忽略的根本原因之一。

台灣多數的租屋族因此被迫成為政治上的「二等公民」，即便他們在居住的城市勞動、納稅、創造價值，卻無法享受應有的市民權益。此一問題也使得選舉時許多青年都必須「返鄉投票」，此怪象竟被視為「積極參與投票與民主政治」的展現。

但事實上，「返鄉投票」不僅增加青年投票成本，進一步降低青年投票率，且這種「沒有買房就無法設籍投票」的現狀，甚至在某種程度上讓台灣民主退回19世紀的「財產投票制」。

租屋供需失衡

空屋率保守估計約為12%，即約莫每八間住宅，就有一間空置。

由於台灣住宅政策長年重視「購屋」、將提高房產自有率為「進步指標」，加上台灣房產持有實質稅率過低、租屋投報率低落，相對於先進各國，台灣租屋市場規模極小，僅佔住宅市場之8%-13%（註3），租屋家戶數量約為80至100餘萬。造成台灣民眾在居住選擇上只能把「雞蛋放在同一個籃子」，紛紛想購屋「上岸」獲得穩定居住權。

相對的，各國租屋市場約為25%-40%不等，如日本33.2%、澳洲29%、美國為30.8%、韓國35.6%。因此台灣租屋市場不僅黑市嚴重，也因規模過小，讓租屋市場極易成為「賣方市場」，喪失做為供需調控與居住權保障的政策工具角色。

政府所公布的租金指數雖屢破新高，但實際上由於取樣偏差與租屋黑市，其數據仍無法完全呈現真實的房租上漲現況，甚至在立委質詢時，主計長都無法辨識台灣的租金指數上漲幅度。

依主計總處公布的租金指數，2008年Q1至 2021年Q4全國租金僅漲幅9.24%，但根據台灣大學經濟學研究所碩士李祖福透過一百餘萬筆租屋網站真實成交數據的研究，同一時段租金指數上漲竟為54.17%。

租金上漲的主要原因，乃是在「租金投報率」與「房產持有稅」雙低的現狀下，屋主並沒有將住宅資源釋出使用的壓力；而房價上漲卻造成有購屋能力的民眾數量下降，因此產生了「租屋市場供給並未提升，需求卻大幅增加」的供需失衡現象。

但與此同時，台灣的空屋率卻仍居高不下，且有嚴重的分配不均現象。台灣目前的住宅存量約為922.8萬宅，而2020年「人口及住宅普查」之空閒住宅數約為117.5萬宅（已排除「偶爾自住」（註4）的空屋）；若計入年度差異的誤差，空屋率保守估計約為12%，即約莫每八間住宅，就有一間空置，且有三分之二的空屋數位於六都地區。

而在屋齡方面，依據內政部統計，屋齡「未滿5年」的新宅空屋率高達37.2%，且多屋者的新宅空屋率更高，持有10房以上者，手中五年以內的新宅，空屋率甚至高達62%。

「有效使用住宅過低」造成的供需失衡不僅造成租金上漲，也讓租屋黑市對房客合法權利的危害更加劇烈。對於都會區房東而言，釋出一個租屋物件，往往吸引數位、乃至十數位房客前來求租，在僧多粥少的狀況下，又有多少房客敢提出申請租金補貼、設置戶籍的需求呢？

蔡政府租屋政策的「因果倒置」與戰略錯誤

在租屋黑市未解、供需愈發失衡下，近政府面對「租屋市場透明化」的訴求更加投鼠忌器。

由於租屋市場沉痾已久且問題複雜，加上台灣住宅租賃屬於以「個別小房東」為主的市場，因此須謹慎考量改革切入路徑。

然而，蔡政府在2017年選擇租屋市場的解決路徑為「訂出符合產業需求的租賃專法，並且提供屋主稅負優惠，讓其空屋願意交給租屋服務業者進行出租，再同步推出包租代管計畫，五年內市場就會運轉起來。」

在此思路下，2017年台灣首部租賃專法《租賃住宅市場發展及管理條例》立法審議的過程中，時任內政部長葉俊榮公開表示，透過扶植專業租賃業者推展「包租代管」制度，可以將台灣一半左右的空屋釋出至租屋市場，並宣稱以下目標：「未來五年內（空屋）會釋出45萬戶，包租業九萬戶、代管業大概36萬戶，租賃住宅會委託專業經營，可以創造1.1萬個就業機會，預估五年可增加920億元的GDP」。

因此，該年年底的《租賃住宅市場發展及管理條例》，絕大多數內容都與產業扶植相關，幾乎成為了「租賃產業專法」。但截至2023年底，包租代管目前的「有效契約數」僅6萬8540戶，遠不及當年的政策承諾，且政府資料並未區分其屬於「既有租屋」還是「空屋釋出」。

其失敗的關鍵，在於政府在市場面改革（持有成本過低、租屋黑市）的長期怠惰。對於空屋屋主而言，空屋囤置大多並非「沒空拿出來租，需要有人管理」，而是其物件不適合在市場出租，或是投報率過低造成屋主看不上租金收入。對後者而言，由於持有成本過低，稅金也不需靠租金打平，若真要賺錢就直接進行房屋買賣就好，因此自然不會加入。

而對於本來就在市場出租的房東而言，在「租屋黑市」的大環境下，多數房東逃漏稅，當然也不想加入政府計畫，增加自己被查過往逃漏稅的風險。且包租代管提供的免稅等優惠，對本來就逃稅的房東來說，也毫無意義可言；對於本來就可順利出租房子的屋主而言，自然也沒理由加入。

因此，在戰略上蔡政府選擇了「只透過補貼與減稅吸引房東，而沒有祭出稅改配套」。在此情況下，想透過「包租代管讓空屋釋出或掌握租屋市場」的思維，本身就是因果倒置；現實狀況是，如果空屋沒有釋出／租屋市場沒有改革，包租代管就很難成長。唯有透過市場改革使大量閒置空屋釋出，而原有孱弱的租屋市場又沒有足夠強健的體質能夠承接時，包租代管才有大展身手的機會。

由於房價與租金同時飆漲，造成租屋市場環境更加惡劣。在租屋黑市未解、供需愈發失衡下，近年政府面對「租屋市場透明化」的訴求甚至更加投鼠忌器。2022年面對立委推動「租屋實價登錄」的提案時，內政部卻回應「可能造成房東出租意願下降、租金上漲或市場閉鎖，恐影響市場安定，建議暫不予修正」，對比之下實在諷刺至極。

質言之，租屋黑市與供需失衡問題，雖為台灣長期沉痾，但蔡政府多年來為避免得罪房東，採取「只出蘿蔔，不出棒子」的大補貼策略，不僅沒有緩解相應問題，反而讓台灣的租屋問題變得更加嚴重。

2024總統候選人租屋政見評析

賴清德推動百萬租屋族政策，但在稅改上著墨較少；侯友宜簽署居住正義訴求但國會未能兌現；柯文哲提出相關法案，推動空屋釋出，改善房屋供需。

在2024總統大選中，三位總統候選人均對租屋問題有所著墨，以下分別進行剖析。民進黨總統候選人賴清德受限於執政黨包袱，難以回應蔡英文的「住宅三箭」改革承諾——改革房產稅制、健全租屋體系、建20萬戶社宅——為何在八年完全執政下反而「射垮青年」的質疑。

因此，賴清德的「協助百萬戶租屋族（50萬戶社宅、50萬戶租金補貼）」政策，仍然迴避台灣租屋黑市的根本問題，而是延續蔡政府「只出蘿蔔，不出棒子」的方向。此政策背後的預設是：透過租屋補貼就能讓租屋市場透明。但即便不論過去八年此一方向已然失敗的質疑，即便房客都可以請領租金補貼，請問要補貼多少戶、補貼多久才能實現？難道是全台灣的租屋都要納入補貼嗎？這就福利分配與財政負擔角度，都不具合理性與可行性。

而侯友宜提出「租金實價登錄、租賃所得分離課稅、稅賦專款專用居住正義」等租屋市場透明化主張，相較賴清德純粹以補貼迴避問題更為完整。但值得注意的是，侯友宜與國民黨團在去年716凱道行動中，同意並簽署了包括「中央囤／空屋稅」等四項居住正義訴求。

而在本屆立院最後一個會期，相較於民眾黨、時代力量信守承諾提出「中央囤／空屋稅」法案，國民黨團卻毫無作為，甚至財政委員會國民黨籍召委費鴻泰完全聯繫不上，造成「中央囤／空屋稅」無法爭取排審，連公聽會都沒有舉辦。參照國民黨之前在國會的表現，這些政見能否兌現須嚴正關注檢視。

柯文哲對租屋黑市的主張則最具系統性，並將716行動的居住正義訴求列為全黨共同政見，也提出了黨版的「中央囤／空屋稅」法案，促使空屋釋出，改善供需失衡問題。

面對長期沉痾的租屋黑市，柯文哲則以「租賃所得分離課稅」、「房東大赦條款」等優惠政策減少房東疑慮，同時祭出「房客檢舉獎勵機制」等打擊政策，透過「降低合法成本，提高非法風險」的政策理路，以縮小租屋黑市比例，逐步達成租屋市場透明化目標。

對租屋問題的民間集結嘗試

台灣租屋族人數高達300萬人，但永遠是「不被看見的散沙」。

上述提及的租屋結構性問題，台灣租屋族幾乎人盡皆知，但政府為何始終未能改善？關鍵在於租屋族社經資源不及房東，設籍困難欠缺選票影響力，再加上「租購不同權」（租屋低人一等）的偏差觀念壓抑。

且相較於「高房價」受到更多公眾在意與檢驗，以及「社會住宅」為當前政府主要著力的住宅政策，即便 OURs 都市改革組織、崔媽媽基金會等長期關注台灣租屋政策改革的民間組織不斷呼籲與督促，政府始終將租屋市場改革列為最次要之項目。造成租屋族在真實的住宅政策博奕角力過程中，往往被視為是「可犧牲」（expendable）的群體。

同時，台灣租屋族的圖像以「原子化的都會青年」為主，即便租屋族人數約高達300萬人（註5），但永遠是「不被看見的散沙」。即便是在同一棟建物中，兩戶租屋族互為鄰居，也同時都面對上述困境，卻很難凝聚與組織心聲並促使政府改革。

因此，要讓政府願意面對租屋黑市、租住不公問題，已非問題陳述、理性論述所能打動，唯有租屋族自我組織、集體現身為「被聽到」、「被看見」的主體，在政治（選票）上形成壓力，才能促使政府／政黨提出政策解決其困難。

在此認知下，民間團體串聯二十餘個跨領域 NGO，於2023年9月底發起台灣第一個租屋族團結組織「租客聯盟」，並就上述困境提出了「租得好」、「租得起」、「租得到」三大政策主張，與會員達成優先推動「租屋市場透明納管」以及「中央立法囤／空屋稅，引導空屋囤房釋出」二大目標，並邀請跨黨派代表與總統參選團隊出席成立大會承諾改革。

在租客聯盟正式宣告成立後，即於大選倡議期間積極召開記者會，要求政府推出「租屋法律扶助專案」以提供租屋族更完善的法律協助，並於本文截稿前成功推動倡議完成。

同月租客聯盟舉辦「促進空屋使用論壇」，撰寫民間版法案開源供各黨參考，並邀請國會四個黨團立委代表出席，促使台灣民眾黨與時代力量提出「中央囤／空屋稅」黨版法案。

至2024年初，已有1110位租屋族填表加入租客聯盟，並持續擴大與健全組織中。從1989年「無殼蝸牛運動」要求「我要買得起」，到2023年「租客聯盟」要求「我要租得好」的歷程，一方面是台灣居住現狀與倡議困境的縮影；但另一方面也讓居住正義的視野從早期單純的「打擊高房價」，開展出「即便租屋也要能夠穩定居住」的多元想像，更促使租屋族自我集結得以可能。

台灣的居住議題經常是選舉重要內政焦點，而隨著近年房價租金雙漲、居住困境更加嚴峻，「青年群體」作為最大的受害群體，對當前施政缺失的反彈也越來越高漲。因而在本次選舉中，居住正義已然成為青年族群最關切的議題之一，甚至一定程度上高過兩岸關係的重要性。

因此，無論最終是哪組候選人當選執政，在下一屆的政府／國會當中，「租屋困境」都成為重要且無可迴避的問題。對青年居住困境的重視程度，亦將直接影響本次選舉青年選票的走向。期待在租屋族團結與組織化的進程中，讓政治部門對此議題更加重視，並促使政府改善台灣長期且愈發嚴重的租屋困局，朝向「多元、可負擔、有保障」的居住正義邁進。

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註1：由「每人每月平均所得低於最低生活費2.5倍」放寬至3倍，2022年以台北市為例，家庭成員平均月收入低於56,046元即可申請。

註2：依租客聯盟「租屋狀況調查問卷」，填表的租屋族中有80.3%未申請租金補貼，最大宗的理由為「擔心向房東提議申請租補會受到不利益對待（37.3%）」、其次為「房東明確拒絕申請租金補貼（30.7%）」

註3： 根據三種不同的政府統計與模式，台灣租屋市場規模的估計值也差異極大，分別是：「家庭收支調查報告」約8%、「人口及住宅普查」約10%、「住宅狀況抽樣調查報告」約13%。

註4：如度假宅、逢年過節才會使用的鄉下祖厝等，約48.9萬宅。

註5：以百萬租屋家戶計，家戶平均人數約2.6人，加上學校宿舍與員工宿舍，租屋族約有300萬人。