評論｜賴清德新內閣的起手式：賴卓體制如何實現「賴清德意志」？

（劉兆隆，國立彰化師範大學公共事務與公民教育學系副教授）

4月上旬，在眾人期待卻又不意外中，候任總統賴清德宣布了他的首任閣揆為卓榮泰，副閣揆鄭麗君與秘書長龔明鑫，隨後接連幾週又陸續宣布相關部會首長人選。

論者有的認為賴清德的內閣並無新意，或是男女比例失衡等。個人以為不應從僵硬的數字進行解析，而應從整個大環境的格局，發展與因應策略，去評價這次賴清德的第一次內閣人選。

賴清德組閣起手式的內外挑戰

以賴清德過去的從政經歷與風格上，嚴謹律己是周圍人對他的評價，不冒進是他的決策風格，對於特定價值的堅持也是他的特色。綜觀賴清德任職台南市長期間（2010-2017），南鐵東移事件（編按：台南鐵路地下化工程所涉土地徵收爭議）雖然引發抗爭，但最後仍獲得一定程度的解決；而2016年的0206地震導致維冠大樓倒塌事件中，也可看出賴清德在危機決策中的親力親為，採取最能兼顧安全與速度的方式拆除危建。

此外，2015年賴清德因為主張議長李全教涉賄選不具正當性而堅拒進入議會備詢長達230天，雖然引起不同評價，但李全教最後遭司法定罪，也讓賴的高舉清廉價值獲勝。因此，若以人格特質而言，賴清德的政治潔癖造就了他成功，但也同樣決定了他的選擇與排序。其次是他的抗壓性高，也在多次危機決策中可以見得，這對他日後面對兩岸事務的高壓時，有助於冷靜以對。

賴清德是台灣史上唯一跨過政黨輪替魔咒的總統，也是繼陳水扁之後的第二位少數總統，加上朝小野大，壓力自然不輕。賴清德在面對這樣的困局時的思維，除了要能維持原先蔡政府政策的延續性外，另外就是能夠突破現有的政治結構困境，除了2026地方選舉要能打破藍營地方包圍中央的態勢，2028總統大選更要接續連任執政的目標。也因此，如果用棒球比賽來形容，誰是先發吃局數，誰是中繼續火力，誰是救援投手挽危局就顯得很重要。其次是誰可任戰將，誰又可任文士，既可橫刀立馬斬敵，又可馬上橫槊賦詩。加上這次立委選舉有十人未能連任，如何安排這些既有戰功，又有政策論述戰力的人才，則是另外一個令人傷神的思考。

第三是後疫情時代的種種政經與社會變局。後疫情時代面臨全球經濟重新洗牌，過去東亞的發展型國家模式已經要面臨典範轉移，國家對於經濟市場的影響不再立即有效，反而是國家如何搭著國際市場的方向乘風而起更為重要。另外，AI 造成的產業革命與挑戰方興未艾，使得賴清德政府在政策上不僅要能趁勢而行，甚至需要佔得局部先機以引領國家產業新方向。這些產業從電動車、綠能、手機甚至到政府的公共服務提供，都會面臨新的挑戰。

第四是台灣內部的社會問題也到了不能不處理的時刻。高齡化、少子化、地方消滅、區域平衡發展、遷都等議題，都會逐漸擺上討論議程。同時，健保、勞保、公保等如何確保不破產，已經成為政府除了選票以外的國家正當性基礎。在財政舉債已達上限的今日，如何平衡財政支出穩持政府穩健執政，則是另外一個艱困的挑戰。

內閣重政策辯護能力

由於賴清德在2024年的大選只獲得40%的選票，也因此賴清德在內閣成員的選擇上，非常重視政策辯護能力。過去台灣人在內閣的評價標準上與歐美民主各國並不一致，歐美各國對於內閣的選擇與評價主要在於政策的辯護能力。因此，只要能夠為政策成功辯護說服國會通過預算，他就會是一個優秀而稱職的內閣閣員。

但台灣人往往專業經驗會凌駕在政治之上，對於政策辯護並不是那麼重視，也因此很多內閣職位的選擇上無形中會受到限縮，最具體的例子就是國防部長。過去國防部長幾乎都是軍人擔任，文人部長僅有七位，而且還要努力強調他與軍方的淵源，顯示其專業性與將領的服從可能。而本次組閣的國防部長，則由律師出身、前金管會主委、國安會秘書長的顧立雄出任。

其次，我們在評價內閣時往往只看到行政院長的任期長短，而沒有注意到個別閣員的任期長短。因此我們常評價自政黨輪替後閣揆平均任期只有一年半，但缺忽略閣員替換率不到30%的事實。所以即使行政院長更迭，但相關部會閣員仍然多數在任，政策一樣是有延續性。是以，評價賴清德的內閣必須兼顧閣揆與閣員，同時也須兼顧延續性。

整體而言，賴清德的首任內閣的挑戰並不輕鬆。首任閣揆卓榮泰過去在民進黨內的評價是處事圓融、沒有敵人。這個特質使得他蒙受中生代的一致推舉成為2019年的民進黨主席，最終促成了蔡英文與賴清德的從競爭合作到連任的過程。坦白而言，這個艱鉅的任務綜觀民進黨內除了卓榮泰，大概也沒有其他人可能完成。其次，是在他離開民進黨主席一職之後，與賴互動密切，並深獲賴的信任。因此如果把閣揆定位成幕僚長，卓榮泰無疑是非常知曉賴清德意志的人選。

另外，面對現今朝小野大的政治格局，閣揆的身段柔軟也會是未來政策成敗的重點。卓榮泰在過去的歷練相當完整，也經歷過立委、民進黨主席、總統府、行政院秘書長等要職，對行政與立法之間的關係是有非常清楚的認知。這樣的經歷即使在實施內閣制的英國或是日本，也是合格稱職的首相人選。

事實上，台灣的行政院長強勢與柔軟與否可能展現出完全不同的政治風格。他可以是眾部長之首（First among equals），也可以成為一個強勢的帝王首相（Imperial prime ministership）。顯然卓榮泰的閣揆角色，在現今的政治格局之下，前者會更甚於後者。可以想見的是，卓榮泰不會是類似蘇貞昌的強勢帝王首相，而會是帶著各部會首長在國會中優游穿梭的群龍之首。

至於副閣揆鄭麗君與行政院秘書長龔明鑫也都不是政治新手。鄭麗君過去曾任文化部長，為人低調內斂且重視家庭生活，不像傳統政治人物會穿梭在各種應酬之中。除此，鄭麗君在這次總統大選中負責整合各種政策綱領，與草擬國政白皮書。

比較特別的是，這次賴清德在選前最終仍未提出國政白皮書，這是在歷屆總統大選中極為罕見的。究其原因，據悉主要來自賴清德的謹慎，要求鄭麗君能逐一檢討白皮書的政策內容在現行體制架構與預算下是否可行，以及必須說明為何過去蔡英文政府執政八年未能實施的原因，在這些原因之下，最終無法在選前及時提出政策白皮書。從這個事件中可看出鄭麗君的個性謹慎不冒進的特質，甚至可以說是一個完美主義者。

兩岸求穩、財經起用業界人才

此外，以外交與國安而言，如何取信美國盟邦會續行蔡英文政府的國安政策，賴清德選擇了最安全保守的作法，就是續任蔡英文的國安團隊成員，只是職位略有微調。而在兩岸政策上亦是如此。如將接掌陸委會主委的海基會副董事長邱垂正是民進黨培養多年的國安人才，經歷與資歷都非常完整，加上本身屬新潮流系，自然能深獲賴清德的信任。且他在兩岸事務上堪稱穩健溫和派，在七年的陸委會副主委任期的發言的評價是不亢不卑，進退有據。以棒球比賽而言，這樣的安排可以說是不失分且可適時擊出安打的穩健安排。而以鄭文燦擔任海基會董事長，除了顯得對兩岸事務的重視外，鄭文燦的協調能力與手腕在民進黨內堪稱一流，但是能否藉此展開兩岸新局，則需看520的就職演說以及對岸的反應而定。

在財經部會上，賴卓大膽起用業界人才，這在民進黨部非無先例，例如陳水扁起用中華汽車副董事長林信義入閣任經濟部長就是一例。整體而言，這些財經部會人才在業界風評都不惡，而且很多在業界甚至是獨領風騷。例如國發會主委劉鏡清，過去劉鏡清就曾擔任 IBM 全球企業諮詢服務事業群總經理及大中華地區供應鏈顧問服務負責人，率領近500人顧問團隊，對亞洲許多國家大型客戶進行策略優化、業務轉型、系統整合、流程轉型及全球化等議題，這種資歷擺在業界都是非常亮眼難得的。對這些人才唯一的擔憂，是如何將私部門的成功經驗成功轉化成公部門的政策，以及面對立法院生態時是否能夠適應，不會憤而掛冠求去。

新任的農業部長陳駿季出身農試所研究人員，且繼任陳吉仲時間尚短比較不為大眾所知。事實上未來農業政策挑戰不輕鬆，一方面民進黨政府政策推動農地、養殖漁塭的種電、農電共生政策，不太可能喊停。當土地、坡地陸續鋪上光電板，農業基層與普羅大眾的疑慮與反彈勢必逐漸升高，加上農村人口老化與農產運銷等問題都是艱鉅任務，不過個人曾有一次與他近距離接觸，或許可以看出此人的特質。

一次在文官學院，我與陳駿季一起擔任高考三級考試及格訓的評鑑委員，陳駿季發現有一位學員表現優異亮眼，後來知道該學員是法國史特拉斯堡大學（Université de Strasbourg）的分子與細胞生物學博士，她所考試錄取的環保行政顯然難以發揮所長。陳駿季在事後特地將該學員找去仔細詢問，並即刻聯絡農試所是否有她適合的專長，與詢問她去農試所工作的意願。從這件小事可以發現陳駿季在待人處世上的細膩與願意為國舉才的熱情，這在很多政治人物身上都是極為罕見的。

賴卓體制主打安全牌

整體而言，這次的賴卓體制的第一次內閣，有老幹亦有新枝。過去蔡英文八年的政府特重文官，所以很多的政務任用多啟用文官而非政治人物。這或許與蔡英文過去長期與經濟部國貿局系統的官員工作，對文官印象頗佳使然。這樣的做法雖然穩健保守，但卻無形中使得很多黨工與政治人物欠缺政務官的歷練，使得職涯發展塞車。賴清德相較較無包袱，可望在未來的政務次長或是其他政治任命的職位上，啟用並甄補大量的政治人才，這可以在政務次長的任用上開始啟用沒有連任的黨籍立委上見得。

其次是賴清德在用人上趨於謹慎保守，第一次內閣主打的是安全牌，儘量不要有新手上路請多包涵的狀況發生。因此在相關部會上仍可見到許多蔡英文政府的熟面孔，這不僅是國安，甚至到教育、人事行政等部會都可以見到。這個考慮不僅是政策的延續性，也有舊人培植新人的意義在，因此下一波的政務次長是另一個值得觀察的指標，這些人或許是賴所青睞的未來部會首長人選。

最後就是由於賴清德對政策辯護極為重視，甚至對親上國會進行國政報告並不排斥。因此可以想見的是，未來賴清德的記者會次數與頻率會遠勝蔡英文，屆時將可看到賴清德親率團隊直球對決媒體與國會。這個特質不僅會見到台灣的政治體制逐漸從半總統制朝總統制靠攏，也會使民眾看到什麼是「賴清德意志」。