三问藻礁争议：藻礁究竟是什么？如何成为蓝绿对决战场的？

时序步入2021年的三月，台湾社会最热门的两大关键字，无疑是“藻礁”与凤梨。后者爆红的缘起较好理解，前者成为热议话题的原因，令许多人摸不着头绪：它原本只是一个在“连署失败”边缘徘徊的公投案，成案已经将近一年，却突然成为民众正反激辩的话题。藻礁究竟在吵什么？又为何会成为蓝绿对决、甚至引发“中共同路人”疑云的议题？

2020 年 6 月，为保护“桃园大潭藻礁”、防止海岸生态遭到台湾中油公司的“第三天然气接收站”（下简称“观塘三接”）兴建计划破坏，多个公民团体组成“珍爱藻礁公投工作小组”，发起“珍爱藻礁公投”，公投主文为“您是否同意中油第三天然气接收站迁离桃园大潭藻礁海岸及海域？”

2021年，随着藻礁公投的第二阶段连署于 2 月 28 日截止，环保团体也加紧宣传，串联各大专院校声援藻礁公投，连演员李霈瑜、歌手郑宜农等知名人士也陆续发文“挺藻礁”，让观塘三接兴建争议再度浮上舆论水面，藻礁声量开始逐渐加温。

到了 2 月 28 日，珍爱藻礁公投工作小组收到约 29.6 万份连署书，低空飞过法定最低门槛；接下来 60 天，中央选举委员会将审核连署人名册的有效份数，并宣布公投是否成案。

连署的热潮仍在持续。到了 3 月 1 日，珍爱藻礁公投工作小组已收到约 31万3,939 份连署书，高于法定最低门槛 28 万份、但未达“安全范围” 35 万份。根据规定，全国性公民投票若要成案，必须在 190 天内提交至少“总统副总统选举人总数 1.5％”（也就是约 28 万份）的连署人名册；但由于提交的名册中，必定会有一定数量为填写失误的无效连署书，因此一般至少要提交 35 万份连署书才能算是“安全范围”。

汹涌的民意，引发台湾执政党与在野党的唇枪舌战。2 月 26 日，国民党召开“反莱猪公投连署份数，创公投法修正后最高记录”记者会，宣布“反莱猪公投”的连署数可望于今天突破 70 万，为 2017 年公投法修法以来，最短时间内达成最高连署数的纪录。另外，值得注意的是同样由国民党所发起的“公投绑大选”公投案，连署数也达到 67 万 4497 份，两项公投案连署数，皆超出安全范围近 1 倍，动员力相当惊人。

记者会上，国民党立委王育敏表示，“反莱猪”、“公投绑大选”这两项由国民党领衔的公投提案，已成功达标并且告一段落，但由环团发起的“珍爱藻礁”公投案，还需要民众大力支持。他强调，这些公投案件，都显示出民进党政府不愿与人民沟通的态度。

对此，民进党发言人刘康彦反击国民党立场矛盾，意图复制 2018 年公投案数量爆炸的乱象。刘康彦指出，当初马英九执政时，国民党政府在没有国际标准下开放进口含莱克多巴胺的美国牛肉，如今却反对民进党在有国际标准的情形下开放进口美猪；2015 年时，马政府核定将第三天然气接收站以 232 公顷的开发面积盖在大潭藻礁上，如今国民党又假借支持藻礁保育，反对开发面积已缩减到 23 公顷的观塘三接修正方案。

刘康彦批评，国民党支持“反美猪”或“藻礁公投”，不仅都是为了一党之私，妨碍台湾重大公共议题的讨论，更试图模糊焦点、偷渡核电议题；最后，他呼吁社会大众应多了解观塘三接修正方案的最新状况，避免被片面资讯所误导。

根据台湾中央选举委员会（简称“中选会”）规定，公民投票日将于今（2021）年 8 月 28 日登场。自 2 月 28 日起 60 天内，中选会将审核“珍爱藻礁公投”连署人名册的有效份数，并宣布该提案是否成案；若工作小组能在 3 月 19 日前提交所有连署书，且数量符合规定，就能确保藻礁赶上今年的公投列车，与“拥核大将”黄士修领衔的“核四商转公投”，以及国民党领衔的“反莱猪公投”、“公投绑大选”等提案，确定一同于今年 8 月登场。

问：“藻礁”是什么？“观塘三接”案是什么？它的历史为何？

分布于桃园大潭海岸的“藻礁”，是无节珊瑚藻死亡钙化后沉积而成的礁体。藻类沉积成岩的过程极为漫长，根据学者探测，大潭藻礁约 3. 35 公尺厚，却有 7500 年历史，等于每 20 年长不到 1 公分。此外，藻礁多孔隙的构造，不仅是众多海洋生物的栖地，也丰富了海岸生态，例如被列为保育类的柴山多杯孔珊瑚、白海豚等等，都与台湾西北沿岸的藻礁生态紧密相关。

负责兴建“观塘三接”的台湾中油股份有限公司（下简称“中油”），为经济部所属之国营事业机构，也是台湾规模最大的石化能源公司。目前为止，台湾有两座液化天然气接收站，皆由中油独资营运；第一天然气接收站位于高雄永安港（1990 年 4 月启用），第二天然气接收站则位于台中港（2003 年起筹建、2009 年 7 月启用）。

1990 年代以前，台湾的能源结构以火力发电（煤、石油）及核能为大宗。随着环保意识抬头，燃气发电的潜力逐渐受到政府重视，因为比起同样是火力发电燃料的煤和石油，天然气燃烧时所排放的污染较少，被视为“干净”能源。

1991 年，中油规划于桃园县观音乡大潭村──1980 年代台塑六轻工业区曾考虑选址的滨海乡镇──新建一座“天然气发电厂”和“液化天然气接收站”（又称“LNG 接收站”，LNG 为“liquefied natural gas”之缩写）。

接下来 30 年，台湾西北海岸的这座滨海乡镇，建成了目前为止全台湾最大的天然气发电厂，大潭发电厂；然而，天然气接收站的兴建计划，却反反覆覆地被搁置又重启。

天然气接收站兴建计划第一次被搁置又重启，是在 1990 年代。1993 年，中油进行可行性评估之后，认为大潭海岸的浪高过高、风速过大，海象气候皆不理想，若兴建营运，每年可使用天数只有 220 天左右，和刚竣工的高雄永安天然气接收站的一年 310 天相比，不符合经济效益。因此，中油决议暂时搁置大潭天然气接收站兴建计划，先扩建永安接收站，并埋设管线输送天然气至北部发电厂。

两年后，台北贡寮第四核能电厂（下简称“核四”）、宜兰苏澳火力发电厂的兴建，因当地居民强烈抗争而受阻。台电担忧供电赶不上用电成长，因此决定全力推动大潭发电厂一案的进度，并且重拾先前搁置的天然气接收站兴建计划。

当时，台电估计北部地区的用电有 40% 倚赖南部发电厂“南电北送”，且用电量将持续成长。然而，当时台湾唯一一座天然气接收站，只有才刚竣工启用、位于台湾南部工业大城高雄的永安接收站，而且永安天然气接收站不只得满足燃气发电的需求，还必须供应工业用和民生用天然气。

为了满足持续成长的用电需求，经济部开始鼓励民间业者参与投资发电厂与天然气接收站。

1995 年，东帝士集团所属的“东鼎液化瓦斯公司”，提出“观塘工业区开发计划”（下简称“观塘案”）。观塘案预计在 6 年内投资 1000 亿，于大潭海岸填海造陆 230 公顷，设置工业区和工业专用港；除了进口液化天然气接收站之外，也进口水泥、砂石、石化产品，开发总面积约 1174 公顷。东鼎希望借由这项开发案，抢到天然气接收站的开发经营权，并在大潭发电厂完工后，取得台电公司优渥的 25 年天然气采购合约。之后几年，台电一一“摆平”大潭居民对于兴建大潭发电厂和观塘天然气接收站的质疑，启动土地征收程序，而发电厂与观塘案也终于先后在 1998 年和 2001 年动工。

正当国内外能源厂商都聚集到桃园观音海岸，竞逐大潭发电厂和观塘工业区所带来的开发利益时，台湾另一头的台北县贡寮乡盐寮地区，也正为核四厂的兴建激烈抗争。

1970 年代，蒋经国政府发起“十大建设”，而其中一项重大工程，就是发展核电，以应对当时的国际石油危机。1977 至 1978 年，第一核能发电厂（简称“核一”，位于新北市石门区）的两部机组先后完工，而核二（位于新北市万里区）、核三（位于屏东县恒春镇）则分别于 1981 年和 1984 年完工。1980 年，政府提出核四厂兴建计划，并由台电选址于台北县贡寮乡，引起当地居民巨大反弹。

1986 年，苏联发生重大核事故“车诺比事件”，使得许多国家因此停止建造新核电厂，也激起台湾社会对于兴建核四厂、扩大使用核电的的反弹声浪；同年 7 月，行政院暂缓执行核四兴建案，立法院也冻结台电的核四预算。

1987 年解严后，台湾环境运动崛起，各地纷纷爆发工业污染和公害事件的抗争；核四预定地的居民也组成“盐寮反核自救会”，与环运人士汇聚成一股抗争的力量，展开长达 30 多年的反核运动。1980 年以来，政府的能源政策立场便在反核与拥核之间来回摆荡，核四厂预算案也不断在立法院历经冻结、恢复、通过、废核、覆议、续建等过程。

若以核四预定地──位于台湾东北海岸的台北县贡寮乡盐寮地区──为起点，沿着北纬 25.03 度划一条线由右往左贯穿台湾，从西北海岸穿出的那一头，恰好就是桃园县观音乡大潭天然气发电厂的预定地。

2000 年，台湾实现首次政党轮替，标举“反核”立场的民进党籍总统陈水扁上任。陈水扁上任后，便暂缓核四工程，并抛出用桃园大潭发电厂作为“核四替代方案”，以稳定北部供电。

能源政策的政治角力，使大潭与盐寮这两座滨海小村的命运系成一线，彼此牵动。

同年 10 月，扁政府宣布不执行立法院通过的核四兴建预算案，引起蓝营立委不满，提案罢免总统、并向监察院提出弹劾行政院，行政院也因此声请大法官释宪，希望解决核四停工争议。

2002 年，陈水扁亲自前往观塘工业区的巡视工程进度，并再度承诺“以干净能源取代核能”，宣示自己打造“非核家园”的决心。不过，尴尬的是，尽管东鼎声势浩大、积极布局观塘工业区，但 2003 年台电招标大潭电厂天然气供应合约时，标案却是由中油取得；东鼎抢标失败后，因为中油和东鼎无法就观塘案开发经营权的问题取得共识，观塘工业区便于 2004 年全面停工。

观塘案停摆后，中油随即选址台中港筹建“第二天然气接收站”，打算将进口天然气“南气北送”，埋设起自台中港、途经苗栗通霄电厂，最后通往大潭电厂的海底输气管线。2006年，大潭电厂商转；2009 年，台中港天然气接收站完工，暂时解决了大潭电厂的供气问题。

2004 年停工后，“观塘工业区”以及天然接收站的计划，要等到 2015 年才再度重启。

2011 年，日本爆发“福岛第一核电厂事故”，使核电以及核四兴建议题再度受到关注，反核运动也获得前所未有的声量。同年，马英九政府宣布，商转中的核一、核二与核三厂将不再延役，而兴建中的核四厂必须在“确保安全”的情况下才能商转，并承诺“稳健减核”，逐步迈向非核家园。

2014年 4 月，长年参与反核运动的民进党前主席林义雄，发起无限期绝食抗议，要求政府停建核四。10 天后，马英九政府宣布“封存核四”：核四安检过后，将不放置燃料棒、不运转，且未来若要启用核四，必须经由公投决定。

与此同时，马政府为了“稳健减核”，计划扩充大潭电厂机组，并提高天然气进口量。2014 年 8 月，经济部敲定由中油透过并购东鼎公司，取得观塘案兴建经营权。2015 年 9 月，行政院核定“第三液化天然气接收站”计划。

中油原本预计兴建9座液化天然气储槽、10座码头（包括LNG码头1座、备用及保留扩建码头6座），且工业区除了天然气以外，还有水泥、石化品等项目，工业区开发232公顷、港区总水域面积913公顷。

2015年规划的开发方案，观塘第三接收站开发面积达232公顷。为了兼顾供电稳定与环境保护，中油2018年1月提出替代方案，将开发面积缩减为37公顷；2018年8月底提出的“回避替代修正方案”，进一步将开发面积减至23公顷，且只使用2003年之前已开发填地区域，避开藻礁；同时采取友善工法，维持藻礁跟潮间带的生态。

2016 年，蔡英文政府上台后，提出“2025 非核家园”的目标，希望在2025年时，燃气发电的比例能从目前 36％ 提高至 50%；与此同时，桃园地方公民团体也注意到观塘案重启的动静，开始组织“守护大潭藻礁”的行动。

2015 年核定的观塘三接计划，工业区开发面积为 232 公顷、工业专用港水域面积 913 公顷 ，工业区除了天然气以外，还有水泥、石化品等项目。

2018 年初，环评委员会密集审查观塘三接计划期间，中油提出“回避替代方案”，减少工业区的开发面积至 37 公顷、只保留天然气项目的开发，港区水域面积则不变，但此版本仍被环评专案小组建议“退回”。同年 8 月底，中油再提出“回避替代修正方案”，工业区的开发面积缩小至 23 公顷，并将天然气（LNG）储槽减少至 2 座、移至工业港的填海造陆区域；但环团认为，工业港以栈桥连接填海造陆区，仍会导致“突堤效应”，使港区北侧淤积漂沙，同时工程船在该水域来来去去，也会扰动破坏藻礁生态。

问：为何民进党发言人说国民党支持藻礁公投是“偷渡核能议题”？藻礁议题与核能议题有什么关系？

正是在 2018 年，台湾地方公职人员选举以及第一次全国性公民投票登场，国民党的韩国瑜异军突起，在全台卷起“韩流”，国民党也趁势积极主打台中发电厂燃煤发电的空污议题，使得民进党政府备感威胁。10 月 5 日，时任行政院长赖清德公开抛出“观塘换深澳”的“交换条件”，表示若观塘三接顺利兴建、满足电力供应需求后，可请经济部重新评估深澳燃煤发电厂停止兴建的可行性；10 月 8 日，在环保署副署长詹顺贵请辞、8位学者缺席的情况下，环保署在一片争议声中通过观塘三接环评。

同年 11 月 24 日，公投绑大选的结果出炉，国民党的“空污牌”不只使得拥核团体领衔、主张“核能可保护生态”的“以核养绿”公投大获全胜，获得近 600 万票，台湾多个县市也“绿地变蓝天”，由国民党候选人胜出。许多选举分析专家认为，中部的空污确实是民进党在 18 年惨败的重要原因之一。

“以核养绿”公投后，《电业法》中的“2025 非核家园条款”遭到废除；隔（2019）年，拥核团体趁胜追击，提出“核四商转公投”。同时，各党正筹备 2020 总统大选，前总统马英九、新北市长朱立伦、前台北市长郝龙斌等国民党人士，以及后来代表国民党参选总统的前高雄市长韩国瑜，也纷纷表态支持“重启核四”。现任新北市长侯友宜虽是国民党籍，但由于新北市辖区内就有核一、核二以及搁置中的核四 3 座核电厂，因此他并未明确对核四重启议题表态。

自 1987 年起，几乎每年都有反核示威活动；要求将核四兴建付诸人民公投的声音，更是自 1991 年“核四公投促进会”组成后，就一直持续到今天。讽刺的是，2004 年公投法通过后，由反核团体提起的核四公投从未成功成案，反倒是拥核团体领衔的公投提案一路过关斩将，不只顺利成案，“以核养绿”的票数更大幅超过法定通过门槛 493 万票，让今年即将登场的“核四商转”公投备受瞩目。

“珍爱藻礁公投”本身，虽然只涉及天然气接收站选址问题，且相关环保团体也强调“守护藻礁”和“2025 非核家园”的理想并不冲突，但随着蓝营人士、“以核养绿”及“核四商转”公投领衔人黄士修纷纷公开表态支持藻礁公投，加上“珍爱藻礁公投”若通过第二阶段连署，很可能会和“核四商转公投”、“反莱猪公投”、“公投绑大选”等提案一同于今（2021）年 8 月登场，使得大潭藻礁与观塘三接这项公共议题的讨论，早已溢出环境保育与工程开发的范畴，与核四重启、蓝绿对抗等议题纠缠在一起。

问：为何藻礁议题会成为“蓝绿对决”的焦点，甚至出现“支持藻礁就是中共同路人”的声浪？

藻礁声量忽起后，公共讨论的焦点，却未完全对准议题本身。“支持藻礁就是相挺国民党”、“不希望1124重演（此一观点者认为，2018年选举绑公投，其中多项公投案对民进党不利，导致国民党大胜）”甚至“支持藻礁就是中共同路人”的声量鹊起，可说是“中国因素”以不同的方式介入公共议题的讨论。对于期待能够“只讨论公共议题”的群体而言，这样的变化，无异是干扰了公共讨论的空间。

经过几天的沉淀后，看似混乱的论述局面大略可整理成几个不同群体竞合下的产物，从各自的社会利益、价值排序出发，对于藻礁议题发出不同的看法，而很明显地，未必每一方都是以“藻礁永存”为最高价值，而是在各种不同价值之中各自权衡、选择，做出自己的行动决定。

首先，国民党作为在野党，因为始终无法在统独与两岸问题上成功得分，转而在美国猪肉、藻礁等内政与民生问题上寻找机会出击。对于长期关心能源政策与生态保护的团体来说，国民党对相关议题缺乏明确立场与中心思想。举例而言，2011年日本311核灾前，态度反覆在“拥核”与“名义上接受非核家园”之间来回，在核灾后，态度也在“核四用公投决定”跟“核四不公投，完工后封存”之间来回，直到2018年的公投，才开始高举“以核养绿”的旗帜来对抗民进党的“2025非核家园”目标，此次针对大潭藻礁的公投连署，也被许多民众质疑，是用来替“重启核四厂”助攻。

第二个群体则由“以核养绿”口号为主，代表人物包括黄士修、黄其君等人，主要希望台湾以核能为基载电力，并认为核能可以有效降低台电的发电成本，强调核能也是绿能的一种，希望核能的发展能够为其它尚未成熟的绿能打下基础。比起立场反覆的国民党，“以核养绿”的几位代表人，可说是从一开始便坚决反对“非核家园”，黄士修更是2018年以核养绿公投的领衔人，并成功拿下589万张同意票。

黄其君几周前曾在脸书上宣称自己在过年前与“珍爱藻礁”公投领衔人潘忠政达成协议，拥核、反核双方会用自己的方式来推动藻礁公投的二阶连署，提出“挺核护礁”的新口号，并直指“地球公民基金会”、“绿色公民行动联盟”等“反核的假环团”是蔡英文政权侧翼。

然而，潘忠政近日则表示，尊重黄其君挺核立场，不会拒绝任何想守护大潭藻礁的力量，但强调从来没有与黄其君达成任何协议，并以“非核、减煤、救藻礁”来重申自己反核立场。

第三个群体则以民进党及其支持者为代表，主要立场是认同“2025非核家园”，但为了达到这个目标中间要有过渡与转型的阶段，而能减少空污的天然气便是选择之一。在美中贸易战后，全球供应链重组，疫情时代下，台湾半导体产业一片看好，台商大量回流的背景下，更在用电需求上增加不少压力，而中油三接在2022年底可以供应台电大潭电厂新增燃气8号、9号机组所需天然气，确保北部电力供应稳定、同时减少空污。

在国民党与以核养绿等两股势力投入这次公投连署后，第三个群体开始感受到压力。有部分担心若公投连署门槛达标，2018年民进党大败的噩梦恐怕重演，尽管2019年通过了《公投法》修法让公投举行时间与大选时间脱钩，民进党及其支持者仍担心寄生在这次的公投上的国民党会有死灰复燃的机会，让原本在大选前才有的“亡国感”，有于此刻悄悄重燃之势。

因此，部分被认为“亲绿”但未必完全受民进党制约的粉专，开始在社群媒体上发表言论，希望改变公投结果。有的批评护礁的环团其实反对年金改革、有的放大“以核养绿”和国民党在其中扮演的角色，强调国民党全力支持藻礁公投实际上是为了偷渡今年也会进行的“重启核四”公投，甚至有出现“护藻礁就是中共同路人”（这种观点认为，让国民党得利即代表让亲中政权上台）的言论。

另外一些民进党支持者，则认为此次公投可能脱离环保命题，而变成一个“政治问题”。这个群体认为，中油在当地投入三十年的资源来安抚渔民、居民，才有今天兴建天然气接收站的机会，而环团却因为“后来才发现的藻礁生态”来阻挡、且未提出一个完全可行的替代方案。这群论者担心，三接换到“台北港”或其他地方的政治代价太高，且科技战下的台积电与台商回流等用电大户的问题依然存在，更担心国民党借题发挥，让2018年的“韩流”以任何形式重返，而威胁到台湾得来不易的红利与主权。

在整个连署过程中，可以看见数个将“藻礁留存”放在不同优先级的群体，从各自的社会利益、价值排序，而积极投入与参与这次的议题讨论，在过程中，“中国因素”也因为国民党的表态与各种政治粉专的操作而被放大，种种焦虑与反中情绪在这次大潭藻礁的存亡危机中牵动着公众连署的意愿，也让这次藻礁议题的讨论空间，更形混乱与让人摸不清头绪。如何在这样的局面当中持续前进，考验着每一位有权做决定的公投选民，也考验着台湾公民社会的韧性与自我演进的能力。