专访美中关系学者：香港是新柏林？示威者太暴力？《人权法案》能否过参议院？

编者按：香港困局，你我都不是局外人。反修例运动蔓延四個多月，单一的修例议题，触发史无前例的管治危机，战场更延伸至国际层面，一国两制这场制度实验，面临九七以来最大的挑战。困局中埋藏了哪些新老问题，博弈中的各方在想什么，如何研判进退，局面将走向何方？“拆局”将带来系列专访，邀请学者、时评人、政界中人，与我们一起拆解局势，理顺脉络，探寻出路。

10月15日，华盛顿国会山庄，《2019年香港人权与民主法案》（下称《人权法案》）、《保护香港法案》及《与香港站在一起决议案》三份草案获众议院通过，在香港示威者看来，这是持续四个多月的反抗运动在国际战线的一次小报捷。

最受关注的《人权法案》，目前仍等待参议院审议，如果获批，美国国务卿须每年向国会报告，分析香港自治状况，衡量应否保留“独立关税区”地位。

另外，法案生效后的180天内，美国总统要先提交第一份“侵害”香港人权者的名单，禁止他们入境及冻结在美国的资产。目前建议的名单中，包括官员、警察、议员，甚至18区民政专员，立法会议员叶刘淑仪、何君尧均榜上有名。

《保护香港法案》则谴责香港警方违反国际标准，侵害示威者言论和集会自由，倘若通过，将禁止美国政府出售催泪弹、橡胶子弹等人群管制工具，直到警方停止侵害人权。

前港大法律学者戴大为（Michael C. Davis）形容，《人权法案》扩大了华府监察香港政策的工具库。对于法案获批，在香港“连登讨论区”，有网民乐观其成，直指美国“这个大佬跟得过”，并呼吁群众开设推特帐户，主攻国际线，务求引起更多国际关注。

《人权法案》早于2014年11月已被提出，却一直淹没于国会海量议题中。2014年、2015年、2017年，法案的三个版本尝试闯关，却通通因会期有限，未上大会，就在委员会阶段无疾而终。终于到今年，在反修例风波和中美贸易战下，第四版法案获民主、共和两党支持，破天荒冲出众议院的外交关系委员会，在10月国会复会后第一天被提上议程并获批，下一步将到参议院。10月16日，参议院的外交关系委员会主席里施（Jim Risch）获悉香港法案于众议院通过后更向传媒表示，香港议题是他的头号要务，“将以最快速度前进”。

不过，上述法案对香港局势和中港关系影响有多大？法案又是否真的乘借东风，有望在参议院通过？目前中美新关系该如何理解？是否如争取法案的香港众志秘书长黄之锋所言，香港类似冷战时期的柏林？端传媒特此采访了两位研究中美关系的美国学者。

“香港的示威者，前线与后援，都为世界上了特别的一课。”杜克雷（Clayton Dube）对端传媒表示。杜克雷是南加州大学美中学院（USC U.S.-China Institute）院长，涉猎国际关系、中国关系前景等研究。今年9月，他举办了一场关于香港的讨论，点出九十后、千禧后香港年轻人在运动扮演的角色，在他看来，示威者与特区政府及北京之间的猜疑已积重难返。

另一位为布鲁金斯学会（Brookings Institution）东北亚政策研究中心的资深研究员卜睿哲（Richard C. Bush III)。他曾于美国国防部、美国国务院工作，专门研究美国与中国、台湾、日本、韩国等国际关系，2016年就香港议题著有《与魔兽共存：中国阴影下的香港》（Hong Kong in the Shadow of China: Living with the Leviathan）一书。同在9月，他撰文指，若运动继续朝分离主义的方向迈进，示威者认为有望获胜是“鲁莽及傲慢”，卜睿哲预测北京会不惜一切保住香港，呼吁示威者虑而后行。

两位学者将以两种美国视角，两种中国观察，两种香港分析，与端传媒分享他们的看法。

（以下为专访问答整理，端：端传媒 杜：杜克雷 卜：卜睿哲 ）

中美新“冷战”：香港非柏林

端：中美两国争霸，摩擦冲突持续升温，有媒体形容两国正处于“冷战 2.0”或“准冷战”（quasi-cold war），而香港则可能成为新冷战的自由世界前哨，你怎么看？

杜：中美现在并非冷战，两国关系未差劣到这地步，但不代表不可走到这一步，而现实中我们正朝此方向前进：10月7日，美国商务部以中国侵害新疆维吾尔族为由，已将8家中资企业和20个机构列入黑名单，要求美国国民不要出售相关产品。

但尽管如此，我们之间仍有大量人口流动，频繁的物流，两国领袖也相继表态希望解决分歧，共同合作。正因他们如是说，我才觉得我们未到冷战状态，不然不用说这些话，而是全力动员国民和盟友抗衡对方吧。

卜：冷战是个差劲的比喻。如今的世界，跟美苏相争的冷战时代相差太远。

美中竞赛，很多人只说它是一种战略竞争。当然，这种竞赛可以很激烈，但不代表两国之间的关系不能修补，假若两国都有意图化解。

短期内，中美关系是会继续变差的，皆因在国防、经济、价值观上冲突连连，单说国防，就有南海问题，台湾随时也难独善其身。某些特朗普幕僚视中国为敌手，我相信他们的摩擦还会持续一段日子，除非美国有一个全新的管治团队。

但无论如何，如今的世界经济太环环相扣，中美经济休戚与共，各个领域均需要合作。世界变了样，美国不少盟友也希望跟中国维持友好。如美国跟中国真的有一场货真价实的“冷战”，要盟友加入，他们大可不从，现在已不是美国领导北约的时代。

战略竞争

端：杜教授，正如你刚才说，中美可有机会走向一场冷战，你会觉得香港有机会变成冷战时代的柏林吗？当年由西方国家控制的西柏林，位处苏联红色控制区，被形容是“自由世界的前哨”。而现在，越来越多人将两地相提并论，比如黄之锋便形容香港是“新柏林”，是自由世界对抗专制中国的桥头堡，你怎样看？

杜：香港不是柏林。

确实香港跟当年的柏林有点相似，同样是那个国家的特别地区，有著言论、出版、集会自由，同样有美国在背后支持他们保留公民权利，但香港跟柏林不同的是：当年美国、法国、英国在柏林设置了共同占领区，有官方角色，要肩负不少责任，但香港没有。

举个例：柏林空运（Berlin Airlift）。苏联为了对抗控制西柏林的盟军，在1948年6月24日全面封锁所有通往柏林的火车、船运和高速公路，企图令西柏林成为死城，迫盟军就范。一日后，美军已发动军事行动“维生作战”（Operation Vittles）回应，著空军于西柏林上空投掷食物及生活所需品，维持西柏林运输，其后英国、法国等西方盟国相继加入，终令苏联于1949年5月解封柏林。

假如香港公民受威胁，这些国家极其量会制裁中国，但断不会就香港问题作军事行动，跟中国兵戎相见。

而今天香港，首先所有当年参与“柏林空运”的国家，如今都不会对“香港是中国一部分”有异议，他们在“一国两制”下享有利益，亦希望继续推动。另外，假如香港公民受威胁，这些国家极其量会制裁中国，但断不会就香港问题作军事行动，跟中国兵戎相见。

1963年，肯尼迪曾说“我们都是柏林人”（Ich bin ein Berliner），表示同情柏林，声援柏林，这种声援，可包含军事元素在内；这种元素，不会在香港找到。

所以两地情况太不同。假如黄之锋说香港有一种“柏林精神”，这个反倒有可能吧。

美国不喜欢勇武抗争

端：假如美中关系不是冷战，只是交恶，香港会从中受益还是受害？你如何看待香港最近规模庞大的抗争运动？

杜：我不太喜欢用“受益”和“受害”这两个词。我觉得中美是好是坏，香港民主议题都总是存在。很多美国政客，不计最高领导层，都普遍支持香港能有更透明、更有民意认受的政府，只是现在中美交恶，香港议题才忽然变得瞩目罢了。

但如果真的要我选，我会说，这一刻，我看不到香港如何在中美交恶下受害。《人权法案》会在两国关系变差之时，变得越来越重要。

回应第二条问题，香港这次示威打破了“香港人”一贯只顾工作、消费、旅行的形象，展现全新的一面。当然，示威者不代表所有香港人，而且示威规模现在开始变小，但我仍看到有一大群人每周全心全意投放于示威运动上，使世界更了解香港，更仰慕香港。

示威者很聪明，把大多数示威活动集中在假日及周末举行，显示出他们既不想影响其他市民，但又希望坚持上街，让运动持续下去。示威者趋向年轻化，他们很多在97回归时还是小孩，甚至还未出生。他们很具代表性，他们告诉大家：如果香港人对政府感到不满，会走出街头表达意见。

北京政府唯一可以化解这个局面就是让香港政府实施由下而上、而不是由上而下的管治方针…… 而美国为免落中国口实，也只会强调我们现在做的，是支持香港人争取中国政府认为是“法律”的东西。

因此，北京政府唯一可以化解这个局面就是让香港政府实施由下而上、而不是由上而下的管治方针。如果他们不这样做，即使抗议活动结束，也会有其他事情发生。而美国为免落中国口实，也只会强调我们现在做的，是支持香港人争取中国政府认为是“法律”的东西——写了在《基本法》的民主普选，不多不少。

可是我要说，不论中美港关系怎样，三地唯一共同点就是对暴力的反感。大家看著如今的暴力情况，没有人会开心。

端：近日美国参议员告鲁斯（Ted Cruz）访港观察事态时，也曾提到和平示威的重要，呼吁示威者停止暴力，参议院其他议员也纷纷提到关注香港武力升级的情况。其实美国大众和政治人物如何看待这场运动的勇武手法？

杜：有些人会觉得暴力是必须、可理解，但我会说，这些肯定不是美国主流意见。在美国，绝大部分的民众、政客、政府中人都不会同情暴力，不论是警察暴力，还是示威者暴力。这是个共识。

当然，如今美国的支持仍然站在示威者一方，皆因过去几个月，按照民意调查来看，大家还是把暴力归咎于警方。可是，当示威者头脑发热而开始变得不理性，当商店如星巴克被破坏，当汽油弹出现，一切都变得不那么吸引，这样也许会将美国的支持置于困局中。你要知道，这些场面令人提心吊胆，不少的外籍人士也表示担忧。

我不是说示威者用激烈手法就是坏，但总体而言不利形象。大家还是喜欢看和平游行，89年的六四大游行、03年的七一大游行，12年的反国教大游行、14年大致和平的雨伞运动，这是令香港成为“香港”的东西。

真正令美国人感动，还是二百万人无惧风雨，走出街头游行，高呼“我们不要这条法例！”最给大家想像空间还是这些。

卜：当示威者扔汽油弹那刻，就怎样也不会得到美国同情，不管警察做什么。

暴力不是解决香港问题的方法。我担心现在只是香港某部分反对者，为一己私利而使用暴力，他们根本不在乎这对自己，或者是700万人带来什么后果。如果要解决这问题，大家必须坐下对话，厘清问题本质和现实政治是什么，再找出合理的折衷方案。

端：不少示威者和市民都提到，今日的香港，即使想有和平示威，警察也不允许，不发不反对通知书，其实有效和平表达意见之路已被堵塞了，你如何看？

杜：让日常的不日常，警方不批准示威，对大局而言并不健康。

我认为一开始，示威者闯入立法会，或者损毁一些具国家意味的物件，这个大家还是理解，仍然觉得合理；可回到眼下的破坏商店，确实很难说。

很多在香港的人很清楚警方滥用武力，因此较同情示威者的暴力，但对身处外地的人，分不清中资与否，看到暴力就是暴力，就代表香港不稳，就代表香港是个营商和旅游好地方的声誉被动摇了。

端：现时示威者以破坏中资商店为主，你如何理解这个现象？

杜：不管是不是中资，破坏商店和暴力都不利示威运动。6月，行动的升级终令政府撤回法案，但现在的升级——破坏商店——似乎只会令更多同路人却步。

没错，很多在香港的人很清楚警方滥用武力，因此较同情示威者的暴力，但对身处外地的人，分不清中资与否，看到暴力就是暴力，就代表香港不稳，就代表香港是个营商和旅游好地方的声誉被动摇了。

端：激进示威者选某些商店，他们是带著某些理据的，美国民众对此了解吗？

杜：我可以告诉你：他们不太了解。除非你在香港有人脉，或者对香港事态有个人或专业兴趣，你才会有概念示威者暴力缘何而起。可惜大部分美国民众不是这样，你要体谅他们，我们的政治问题已多不胜数。虽则美国民众经常听到香港，知道某些诉求，但他们对运动的认知，都是靠零碎的照片、信息拼凑而成。

卜：我同意以往的和平示威，真正和平示威，是香港政治的重要一环。但我也知道，大概12年前，很多示威者其实已没跟从这些（警方）规矩，雨伞运动就是其中之一。

这样说吧，其实警方批准示威与否，很取决示威者是否真心希望和平游行。如果警方觉得中间又有人想以暴力挑衅警察，那么他们就不批准。假设现在有一个游行申请，要经过金钟，那么政府会担心：会不会有一小批示威者脱离大队，攻击立法会呢？有发生过的，损毁严重，基本上是刑事罪行。因此，这是互不信任的结果，不应只得政府一方要赢回对方信心，示威者也要。

现在的示威群龙无首，希望和平游行的人又控制不了激进示威者。除非你控制得到，回复秩序，否则很难说服政府（批准游行）。

端：单从新闻来看，暴力手段也会发生在美国游行示威中，不少暴力场面比香港的更加剧烈，美国群众又如何看？

卜：暴力场面在美国是有的，但不经常发生。有些示威和平开展，暴力收场。2017年的Charlottesville 示威就是这样，从一开始，示威者就无意和平示威。同样事件发生在美国，群众也不会同情示威者。

（编按：数千名“白人至上主义”者，包括新纳粹主义和3K党支持者，在Charlottesville的“团结右翼游行”时与反种族主义者爆发冲突，终酿成1死19伤。）

《人权法案》象征大于实效

端：如今《人权法案》等三项草案过了众议院外交委员会、众议院、参议院外交委员会，抵达参议院大会阶段。香港不少示威者对通过法案期望甚殷，有些希望借此达到“揽炒”（注：同归于尽）的结果。假如通过了，总统也签字了，你觉得法案能带来什么成效？

杜：其实《人权法案》象征意义较大。我看不到当法案通过后，美国政府会有经济、物流上狠狠制裁香港的可能性，而且亦没迹象制裁会在短期实施。

我更担心的是，美国有些议员会以为自己投了票就尽了责任，投了票就等于支持香港自主。其实通过了法案不自动等于香港变得独特，这些只令你自我感觉良好，但不会有实际改变。只有美国议员不断关注，不断参与，不断施压，令香港议题能在中美领袖会面时被提及，这样才真的有希望（维持香港独特自主的地位）。

不过我想多说一点：法案走到这一步，示威者的努力没有白费，他们不应气馁，应为自己的付出而自豪。

卜：法案提到将会制裁一些侵害人权的港人，意思是他们不能来美国或在这里拥有资产，不过第一个问题时：美国政府是否可以决定哪些人需要制裁？哪些官员会被列入黑名单，我看这个指引仍不是很清晰，执行不那么容易。

在我看来，如果认为这条法案代表美国能帮香港达致普选，只是一个幻想。我真的看不到这条法例有什么实际影响。

端：法案会否令美港关系存在更多不确定性，吓怕企业，令他们撤资？

卜：告诉你吧：这条法案不会对美港经济关系造成什么影响。

《人权法案》跟《美港政策法》（US-Hong Kong Policy Act）均提到，美国总统有权中止美国与香港之间的活动和计划。我认为这里指的是双边计划，例如，美国海关和商务部就高科技产品的出入口进行合作，而《美港政策法》赋予了总统中止这些合作的权利。但是法案里的合作，还包括多边协议，跟双边协议的标准又不同，因此美国政府要研究法律上，香港是否仍符合参与这些多边协定的资格。假如美国总统觉得香港不再符合资格，他唯一可做的是国会报告，但报告过后，不代表会有改变。

我未必准确，但我相信《人权法案》并没有赋予美国总统额外权力，以其他方式对待香港，可能只有世贸才有这权力作相关决策。

我未必准确，但我相信《人权法案》并没有赋予美国总统额外权力，以其他方式对待香港，可能只有世贸才有这权力作相关决策。因此，这条法案对香港造成的损失可能远低于市民预期，甚或是零。

但最坏的情况是，香港人会夸大了美国对香港支持，从而去冒一些他们承受不了的风险。

端：例如什么风险？

卜：有些原本是和平示威者的可能认为，既然美国政府支持我们，美国政府会保证我们安然无恙，纵使违法也不会被捕，继而再次冲击立法会等等。

2019年是法案通过的“窗口”

端：我们明了，香港议题不是美国头号议题，如今在参议院248项议案中排238位。《人权法案》审议前，有什么潜在的争议议题影响这个法案的进程？

杜：首先会是特朗普的弹劾调查，这已令美国政局混乱。

（编按：特朗普7月被揭发要求乌克兰总统泽伦斯基（Volodymyr Zelensky）调查2020年总统选举主要竞争对手拜登（Joe Biden），被指为求连任滥用权力。众议院已赞成调查，下一站将到参议院。）

另外，对美国民众而言，国内经济议题至关重要。而美国大众对经济不确定存在忧虑，尤其贸易战带来的后遗。据我所知，贸易战已削弱了美国0.5%的GDP，人们开始担心自己工资。

还有一系列两党一直相持不下的议案，复会后可能又开火：民主党关心的医疗保健；共和党在意的移民问题；枪械管制；还有环境监管，特别是加州和华盛顿州之间的汽车排放协议。凡此种种，两党各不相让，不易达成共识。

但这代表香港法案必定因而滞后吗？未必。香港法案有两大优势：一、本身法案条文已存在，可随时表决；二、条文已得到民主、共和两党支持，这反而有机会令法案推前点，更早通过。要知道，在美国政治，有热心的小群体推动——而没太大争议——的法案，比一个理念分歧的大议题获批来得简单。

端：这条法案在众议院虽有47名众议员（26位民主党，21位共和党）共同发起，并获得众议院一致通过。不过，参议员对法案显然不那么热情，100名议员，截至10月24日只有33位（17位民主党，15位共和党，1位独立代表）共同发起草案。而且商界对法案的反感颇为明显，香港是美国贸易顺差最大的经济体，2018年美国对港盈余达311亿美元。美国商会亦曾就推动《人权法案》表达过担忧，指法案内提及的制裁官员举动，随时对美国的生意带来“预料不到、适得其反的后果”（unintended, counterproductive consequences）。在这样的格局下，法案在参议院获得通过机会大吗？能得到简单多数吗（simple majority，即51票）？

杜：我觉得有一批议员会抱持观望态度，他们会静观北京对示威活动的反应来判断应否支持法案。若北京反应激烈，又或者商界主动或高调反击的话，这样会麻烦点，他们未必会投赞成票。至于需要多少时间（才通过法案），我答不到。但我会说：注意，这些法案都是靠近2020年总统选举年，一到明年，焦点尽在选举，很多立法都不会发生。

2019年之前的日子，是通过《人权法案》的“窗口”。虽则时间不多，可都是我之前说，能令香港法案更快被处理的优势是存在的。现在美国社会气氛普遍同情香港示威者，并主张对中国强硬，这样显然有利香港法案。

卜：我认为参议院复会后，他们会先处理下个财政年度的法案。美国下个财政年度其实已开始了，但不是所有拨款都获批。这个议题至关重要，头号议案，因为政府部门随时因而缺钱。

另外一个因素是参议院多数党领袖麦康诺（Mitch McConnell）的取态，看他怎样安排议程。他如何在有限的议会时间，安排议案次序会是关键。麦康诺经常不想安排一些他知道特朗普不会签字的议案上议程，以免浪费时间。我不知道麦康诺跟白宫沟通如何，但他会希望跟白宫达成共识才放上议程。

另有一点也值得留意：即使参议院把法案放到大会讨论，他们如若觉得条文有地方不妥可以修改，届时参议院有自己的香港法案版本，又需要跟众议院磨合，这里又需要些时间。但需时多久，这个法案有没有一个“窗口”，我确实不知。

麦康诺 （Mitch McConnell）

特朗普不会胡乱否决

端：假设在参议院也顺利通过，法案到总统手上，特朗普否决机会大吗？

杜：我觉得假若参众两院都通过了，特朗普很难否决。其实特朗普很重视出声明和用行政命令，不会绕过国会私自做决定，通过某些法案。例如，他不得不接受国会通过的制裁俄罗斯议案。他要很小心选择法案否决权，但我不认为香港法案是他急于移除的障碍。

特朗普的政治资本比我想像中小，如果他选择否决，我会惊讶。除非北京以某种方法使他相信，否决法案能促成贸易战谈判，否则我认为他不会不签字。

端：特朗普前几个月对香港态度摇摆不定，一时说香港人“了不起”，一时又跟中方统一口径，指香港示威为“暴动”。可是，他近日似乎越来越多谈论香港，如在联合国的发言，他的态度是不是变得清楚？

杜：我认为特朗普在联合国的讲话没太多信息，只是他首次跟国务卿态度一致罢了。那个是国务院准备的讲话，我不认为这代表他有任何态度转变。国务院和美国政府其他外交官员的标准答案就是：美国希望和平解决一切。既然中国承诺了香港“一国两制”，中国应遵守诺言。

卜：他根本对香港没固定态度，他甚至会视他与习近平的私交为一个重要考虑因素。如果他感觉到习近平很关注香港和台湾问题，而习近平不想美国制造麻烦，特朗普会考虑习近平的意见。

港人要跟中国人解释，“一国两制”是一个既有的共识

端：国际形势，比如最近闹得满城风雨的NBA议题会如何影响香港抗争运动？

杜：NBA事件很重要，提醒美国人香港为何要抗争。

在此之前，尽管报纸、电视和互联网一直存在大量香港抗争运动相关信息，但大多数美国人根本不像你和我般关注香港。NBA的中国争议将美国和中国政府官方鼓吹的思维鸿沟显露无遗，令许多美国人加深对中港局势的了解。他们惊觉：原来中国是这样专制，对言论自由这么不宽容。

卜：我觉得NBA中国争议引发到美国本土对香港抗争运动的支持是过眼云烟，美国和香港的新闻周期都很短，未必能实质为香港运动带来什么实际好处。

反而美国电视将会继续播放示威者继续投掷汽油弹，以及警方用警棍殴打示威者的照片和影片，这些影像会直接影响美国人对香港民主运动的联想。我认为暴力若持续，香港怎样也不会推动到民主。

单靠美国不够，香港人要不忘跟大陆人沟通，告诉他们香港的示威不是代表港人不尊重或不爱中国，亦不是说“我们比你们更好”。

端：如果示威者要继续赢得国际社会支持，争取香港民主普选，他们应该怎样做？

卜：美国普遍同情在“一国两制 ”框架下的香港人。我认为对反对派来说，要在美国赢取声誉，最好就是停止暴力。暴力与美国人的观点背道而驰，问题不应用暴力解决。这些举动会令人觉得，某些示威者的目标和美国关注的重点不符。

杜：香港人英语流利，可以继续用有创意的方法向国际社会表达诉求，多在媒体曝光，让其他人了解香港人重视的价值和香港愿景。投放更多资源于这种传讯工作很有效，这也是驱使美国议员支持香港的原因，我每次看到香港人的文宣、故事都被深深打动。

但更重要是，单靠美国不够，香港人要不忘跟大陆人沟通，告诉他们香港的示威不是代表港人不尊重或不爱中国，亦不是说“我们比你们更好”。港人要跟中国人解释，“一国两制”是一个既有的共识，并不挑战主权的独立制度，让香港市民保留自己早已习惯的公民自由，允许他们在政府中发声吧。

（特约撰稿人张宸邦对此文有重要贡献。）