政治危机之下，大湾区何去何从？五问粤港澳大湾区计划

编按：反修例运动爆发前，粤港澳大湾区规划原是林郑月娥政府主力推动的政策。当香港保安局在2月初提出修订《逃犯条例》时，林郑月娥正与广东省和澳门政府筹备《大湾区发展规划纲要》宣讲会，公布大湾区对香港的重要性。然而，修例争议迅速冒起，酿成史无前例的管治危机，过去数月，香港政府工作几乎停顿，亦少有提及大湾区规划。当下修例风波仍未平息，政府将于10月16日公布《施政报告》，预期仍会提出大湾区相关政策。到底大湾区规划所为何事？修例风波风波如何影响大湾区的发展？去了大湾区发展的香港青年又有哪些故事？端传媒策划大湾区专题，探讨大湾区对香港的影响以及香港青年北上创业的故事，在风雨飘摇的格局下，一窥香港问题背后的国家规划，国家规划之下的个人选择。

两年前的7月1日，林郑月娥刚就任香港特首，在中国国家主席习近平的“见证”下签订《大湾区框架协议》，标志著发展大湾区成为林郑政府的重点政治任务。两年过后，修例风波引起的政治债务已拖累大湾区这一国家大计。然而，大湾区始终是官方所称的习近平“亲自谋划、亲自部署、亲自推动”的国家战略发展项目，中港政府仍将继续推动大湾区的规划。根据路透社9月3日流出的闭门录音，林郑月娥跟城中商界菁英表示，“等到一切尘埃落定之后，国家会援助，可能会有一些积极的措施，特别是在大湾区。所以我们的大湾区工作实际上并无停止。”

粤港澳大湾区是一个国家主导的地理空间概念，目标将涵盖接近7000万人口、生产总值达1.51万亿美元（生产总值加起来排名所有国家的第13位）的珠三角九市和港澳特区视作一体。面对包山包海的大湾区规划，我们应该如何理解？究竟最初，中央为何推出大湾区规划，香港被安排了怎样的角色？这和过往的中港规划有何不同，又怎样开启了“小组治港”的模式？当下的政治形势和中美关系如何影响大湾区规划，将产生什么困难？端传媒为大家梳理政策文件、官方发言和各个研究报告，考察大湾区与香港的关系，尝试回答五个关键的问题。

大湾区建基于怎样的中港规划之上？他跟以往的中港规划有何不同，又怎样开启了“小组治港”的模式？

中港经济自八十年代始加速融合， 但很长一段时间以来没有专门的国家规划文件推动。中国的国家规划包括“五年规划”、“专项规划”以及跨省市“区域规划”，但香港在主权移交初期于中国保持距离，并没纳入任何一项。直到2006年，传统左派出身的港区全国人大曾德成向全国人大提案香港纳入五年规划，香港才在“十一五规划”首次出现概括性表述。根据时任国家发改委发展规划司副司长徐林的说法，曾德成的建议令很多中国规划官员惊讶，因为根据《基本法》和一国两制原则，香港的经济和社会发展理应由香港政府决定，故此香港从未纳入国家规划的专章之中（顾汝德，2019）。

这个举动开启香港纳入国家规划的先河。2008年，曾荫权政府与发改委建立直接工作关系，令香港首先在2009年“后金融海啸时期”纳入国务院批准的区域规划——《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》，其后亦积极推进香港配合拟订国家“十二五”规划的工作，成功争取中国的“十二五规划（2011-2015）”将有关香港的内容单独成章，并在此后的“十三五”（2016-2020）规划延续。

在国家规划之下的地方层面，广东政府和香港政府亦在2003年签订CEPA协议（《 内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排 》）后，探讨更紧密联结的策略性区域规划。张德江出任广东省委书记期间（2002-2007），曾因应CEPA签订而推动《泛珠三角区域框架协议》（邻近九省+港澳特区）。2006年，粤港澳三地政府主管规划的部门亦启动《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》，其后2010年粤港澳三地更共同提倡《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》，惹来香港强烈反弹。

不过，这些规划更多属于概念性方向，实质上未有太多进展。

当下的大湾区规划，正是建立在香港逐步纳入国家规划体制以及粤港两地政府的规划尝试上。大湾区标志著香港再次被写进中国的“区域规划”之中，但与以往规划最大的不同是，大湾区规划在香港现有的行政架构上设立了“粤港澳大湾区建设领导小组”，以“加强组织领导”。

这种由中共政治局常委主理的跨省市、跨部门领导小组在中国区域规划并不罕见，比如“西部地区开发领导小组”和“京津冀协同发展领导小组”，不过，这是中央政府首次把“小组治国”的模式跨境应用在“高度自治”的港澳特别行政区，突破了一国两制原有的界限。换句话说，中国的治理架构或可直接参与香港的规划事宜。

虽然与中国一般省市相比，香港政府仍掌握财政权和行政管理权，台面上亦没有党政机构，但这个小组令香港在规划方式上更趋向中国一般省市，使中央在正式的政治架构内可以指点香港的城市规划。

林郑月娥曾形容，这个小组是大湾区的一个优势，由她在2017年在上京述职提出，因为她相信大湾区很多决策不是广东就能决定，而是需要“得到中央有力的政策”。

根据目前已经公开的信息，政治局第七常委、身兼港澳工作协调小组的组长韩正担任“粤港澳大湾区建设领导小组”组长，副组长为广东省“第一把手”李希和国家发改委主任何立峰，小组成员为港澳特首、港澳办主任、港澳中联办主任以及20多个中央部委参与，当中并不包括珠三角九市领导。根据林郑月娥的说法，特首作为小组成员可以提意见、写文件和提议程予粤港澳大湾区办公厅（领导小组的办事机构）。

然而，这个小组权力并不平衡，特首既可“提意见”亦可“拿指示”，变相提供了正式的途径予中央政府“由上而下”制度化和恒常化介入香港的规划。由于林郑月娥在修例风波的政治能量急剧下滑，相信她在小组内的话语权进一步削弱。

现时该小组共开了两次会，第一次会议在2018年8月召开，林郑月娥称“拿到很重要的指示”——在粤港澳大湾区建设一个国际科技创新中心；第二次会议于今年3月召开，批准了八项涵盖税收和青年创业的措施。

大湾区规划中香港一方是“被规划”吗？香港政府的参与和决策透明吗？

《纲要》在香港社会引起“被规划”的质疑，但特首林郑月娥一口否认，香港政府声称吸纳了香港各界很多意见，积极参与规划纲要的编写。上文提及的“粤港澳大湾区建设领导小组”，林郑月娥就称港澳特首可以提意见、写文件和提议程，不过香港政府并未完整透露过程中向中央提出过什么意见。曾有立法会议员问及政府具体咨询哪些团体和咨询哪些内容，政府以“与相关持份者保持沟通属特区政府各政策局及部门日常工作，没有备存有关分项资料”为由未有公布。

从香港官方的说法来看，《纲要》从构思、撰写到定稿，都是中央政府、相关相关部委、国家发改委与粤港澳三地政府互动的结果；港府在参与《纲要》编制过程中，亦反映各政策局及部门征询业界及持份者所得的意见。但从香港整体来看，大湾区规划参与的持份者主要是建制里的工商界和团体代表，并没有公众咨询，香港方面是被动地纳入规划。

尽管《纲要》有“扩大大湾区建设中的公众参与，畅通公众意见反馈渠道”的表述，但未列出实质的公众参与途径。特区政府唯一一次举办粤港澳大湾区咨询会是在2017年的梁振英时代，当时闭门咨询的对象是建制派和亲政府团体，包括行政会议非官守成员、策略发展委员会及经济发展委员会委员、港区全国政协委员及广东省政协常委香港代表等。除此之外，香港政府并没有举行公众咨询和大型的公众参与会议，亦没有抛出一些方案与公众和立法会共议。而作为少数有民意授权的机构，立法会并没有任何渠道可决定规划的内容，只可在涉及香港政府开支和本地立法的时候审议。

由此可见，从大湾区整个政策制定过程看，大湾区规划缺乏公众参与和民意授权，是由中港政府和建制主导规划权，准备好文件和细节再交予香港市民接受。这种由上而下、缺乏公众参与和透明度的规划可能在珠三角九市是常规操作，但在香港容易引起“被规划”的质疑，尤其是当下香港政府的民望和威信跌至低点，港人又对中央政府缺乏信任。前身为香港大学民意研究计划的香港民意研究所于8月中所做的民调显示，港人对中央政府的信任比率占23%，不信任比率为63%，当中表示“非常不信任”的比率接近一半（48.6%），创1992年有历史纪录以来的新高。根据该机构同期的另一个调查，港人对香港政府的不信任比率有63.9%，当中表示“非常不信任”达50.8%，同样是历史新高。

在7月份广东省政府公布的大湾区文件，涵盖“推动与港澳开展信用信息共享”和“探索依法对大湾区内企业联动实施信用激励和失信惩戒”的字句，就引起港人对社会信用系统在香港应用的恐慌。虽然香港政府回应指社会信用并不在香港应用，但风波反映缺乏民意授权的大湾区规划难以取信于民。

值得注意的是，在大湾区之前并不是所有中港规划都没有公众咨询。2011年，粤港澳三地同时就《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》举行公众咨询，不过咨询期不足一个月，惹来香港民间强烈反弹。或许因为吸收了这次的教训，此后的中港规划皆没有举行公众咨询。

大湾区有何宏观的发展目标？香港又有何角色？

根据官方规划，大湾区最核心的目标是建成粤港澳合作更加广泛、以创新为经济支柱的“国际一流湾区和世界级城市群”，这个目标在2022年要初步形成，2035年全面建成，主要涵盖两方面：宏观的经济政策和社会融合。

在宏观的经济政策层面，珠三角的“世界工厂”制造业一直是整个中国经济的核心引擎，但该区域自2008年金融海啸就面对产业升级和转型的问题，这次大湾区规划试图回应广东发展甚至是整个中国模式的命题。尽管关于大湾区的官方文件并无明确提及《中国制造2025》，然而大湾区与《中国制造2025》“创新驱动，转型升级”的议程衔接，旨在解决中国面对发展中国家和先进工业国家双重压力的问题。因此，大湾区规划强调“推动国家经济高质量发展”，希望广东九市和港澳特区协调分工，促进生产要素互连互通，不但在区内发展“后金融海啸”就规划的先进制造业和现代服务业，更重要的是令大湾区建成“国际科技创新中心”。对香港而言，林郑月娥认为，“香港传统产业的优势正在缩窄，需要发展高增值及多元化的产业”，而大湾区作为“中国经济活力最强的区域之一”可以“为香港经济注入新的动力”。同时，在目前中美纠纷的背景下，林郑月娥希望大湾区可以贡献中国的“科技自主”。

根据《规划纲要》，香港被定为为四个“中心城市”和“核心引擎”之一（另外3个为深圳、广州），继续发挥发挥在金融、物流、商贸和专业服务的角色，另一方面亦发展自身创科产业及推动整个区域的创科合作。尽管深圳在大湾区纲要的创科定位比香港更重要，文件提及香港的表述只是“大力发展创新及科技事业”，但深圳的表述则是“努力成为具有世界影响力的创新创意之都”，不过，林郑月娥政府相信创科只占GDP 0.7%的香港可以担当大湾区创科先锋的角色。在今年4月，她曾在论坛发言：

“香港拥有雄厚的科研实力、世界级的大学、国际化和市场化的营商环境、健全的知识产权保护制度等各方面的优势，可以担当大湾区里创科先锋的角色。而大湾区拥有庞大的市场，以及转化科研成果和先进制造的能力，能够为香港的创科企业提供做大做强的空间。我认为粤港澳三地可以通过促进技术的合作、产业互动和科技成果的转化，推动大湾区成为国际科技创新中心。此外，香港是全球三大国际金融中心之一，可以为科技发展提供源源不绝的资金。”

至于大湾区另一个目标社会融合，大湾区规划锐意在区内形成紧密联系的“宜居、宜业、宜游”城市群，当中尤其希望吸纳值香港青年北上读书、工作、创业。现时香港青年并不像很多当代中国青年一样，读大学和工作要面对到“北上广深”还是二三线、家乡城市的选择，他们绝大部分会留在本地发展。林郑月娥政府认为，大湾区可以“为港人特别是年轻人提供拓展事业的新空间、新机遇”。过往建制内的智囊和学者将香港青年问题视作“人心未归”和牵涉深层次矛盾的“发展问题”（如强世功、宋立功等），大湾区规划在雨伞运动后推出，相信中央正是希望以此对应香港青年问题。在7月末第一次国务院港澳办就香港局势的记者会上，发言人徐露颖强调“发展是解决香港各种问题的金钥匙，对于香港的深层次问题是要依靠发展来解决”，因此会继续支持香港融入国家发展大局，特别是在大湾区会“考虑为香港发展拓展新空间，增添新动力，为香港的居民，特别是香港的青年人，获得更多发展机会。”这番言论正是显示，中央相信大湾区发展可以有助解决香港问题。

修例风波，如何打乱大湾区规划的部署？

林郑月娥政府酿成的修例风波令香港陷入一场史无前例的管治危机，不但令香港卷入中美角力的旋涡，亦令中港关系急转直下，打乱了大湾区原有的宏观经济和社会融合的构想。

香港发展创科的一大优势是香港与美国有深厚的经贸联系，并受《美国－香港政策法》的保障，令美国视香港为独立关税区，实行迥异于中国大陆的政策（包括出口、资金及移民管制等政策）。因此，香港并不会受到美国在六四事件后对中国制裁的影响，可以更容易进口美国的高技术产品。根据2017年的调查，美国进口到香港的主要产品就是电讯设备和零件(占整体16%)及半导体及电子管(13%)。根据学者孔诰烽的研究，尽管美国政府要求香港政府严厉执法，不能让这些敏感的高科技产品转口中国，但多宗案例显示香港成为转口美国创科产品往中国的后门（孔诰烽，2019）。

换言之，香港的独立经济实体地位实质上成为中国发展大湾区创科的优势。

然而，美港关系以及《美港关系法》与一国两制的实施情况挂钩，前提是香港获得“充分自治”(sufficiently autonomous)。修例风波爆发后，香港的自治情况引起美国政界关注，令2014年的《香港人权民主法》重新提上议程，并很大机会通过。这个法案除了涵盖制裁香港官员的条文外，还涉及大湾区规划和香港的创科发展。

该法案建议，美国政府撰写的报告需评估，香港进口和转口的美国科技产品是否用作大规模监控（mass surveillance）和社会信用，中国政府又有否利用被定位为国家创科中心的香港之独立关税区地位，进口一些违反美国出口管制法的科技产品。若新法案通过，香港入口美国的创新科技将会进一步被密切监察，美国对港的政策待遇亦更容易受到波动，为香港创科发展增添不稳定因素。

值得注意的是，即便法案并未通过，香港的商汤科技已10月7日因“涉嫌协助中国政府侵犯新疆维吾尔穆斯林人权”已被美国商贸部列为黑名单，美国企业需获得政府批准才与这家公司有商业来往。若条例通过，相信香港的创科企业在中美角力之下将更难独善其身，受到美国官方的注视。

而另一边，香港被定位为“大湾区高薪技术产业融资中心”，但修例风波引起政局不稳，香港的上市集资活动深受影响，当中就包括创科巨头阿里巴巴来港上市的计划。根据华尔街日报的报导，早前据报第三季来港上市筹集至少100亿美元的阿里巴巴集团搁置计划，到今年晚些时候才重新审视这项计划，前提是这场动荡届时已经缓解。

林郑月娥在任内推行“同股不同权”的政策，被认为是鼓励内地企业来港上市的措施，甚至是为阿里巴巴度身订造，因为阿里巴巴的公司结构颇为复杂，马云和其他一些高管拥有更多控制权。在2013年，阿里巴巴谋求香港上市，港交所“同股同权”的规定就成为障碍，令阿里巴巴改在纽约证券交易所上市。如今阿里巴巴搁置来港上市的计划，相信有指标作用，很多内地创科企业都搁置来港上市的计划，令林郑月娥政府推行的“同股不同权”政策得物而无所用。

至于大湾区推行社会融合，希望吸引港人（尤其是青年）北上发展，以修“人心回归”之效，修例运动爆发后已令港人对内地更加抗拒。早在运动爆发前，推动港人北上已困难重重，因为港人未必认为在大湾区生活和工作吸引，亦不太认识大湾区大湾区。另外，珠三角九市本身发展各异，涵盖第一线城市到二三线城市，经济状况、法律制度、教育制度、医疗制度及税制（内地个人入息税最高为45%，香港为15%）方面都与香港有差距。根据香港中文大学于2018年进行的调查显示，大部分受访市民认为“在香港工作、在大湾区内地城市生活”“不可行”（40.2%）或对此表示“不知道”（22.1%），主要原因包括信息自由度不足、交通不便及健康与安全问题，而认为“可行”的受访市民则占三成八（37.7%）。

对香港青年来说，尽管特区政府已“常规化”拨款，推动香港青年到内地交流、考察和实习活动，但未有效令跨境工作生活成为香港青年吸引的主流选项。根据2018年明汇智库对808位香港青年赴广东省发展意愿的调查，显示有 15.45%的受访者愿意去求学， 23.36% 的受访者愿意去就业，19.16%的受访者愿意去创业，21.38%的受访者愿意去居住。当中不选择去广东发展的原因主要包括内地文凭和资历在香港认受性低；不熟悉内地职场、创业环境，缺少内地人脉；以及与家人朋友分离，担心内地生活环境质量(环境卫生，食品安全 和社会治安等)。这些因素短期内难以根本解决，再加上现时的政治气氛，相信未来港青北上工作生活将更加却步。

反修例运动遍地开花，运动已不止令香港青年加入社会运动，更唤起他们对建制和中港政府的不满。根据香港民意研究所于7月受“公民实践培育基金”委托编撰《反送中事件—民间民情报告》，年轻组群的意见明显有异于其他人士，九成年轻人反对逃犯条例修订，他们的不满主要建基于对政府和制度的不信任，和对民主自由的追求，而反修例运动的各大诉求均获至少六成多年轻人支持。按此推论，反修例运动已令主流香港青年对制度埋下不信任的基础，对于大湾区这样的官方规划，相信主流的香港青年要不是无感，就是反感和抗拒。

当中引发更大的问题是，大湾区原本投射的是中港可以消除差异、一同发展的叙事，但反修例运动正正暴露出“一制”之下霸凌和威权的一面，恐怕令很多港人对中国大陆却步。运动爆发后，内地的边防大为紧张，有报道指海关人员会检查香港青年手机内容，扣留查问，甚至泄露资料予网上的起底网站，令港人北上担忧。

与此同时，内地的舆论环境亦间接或直接鼓动仇港情绪，渲染香港青年的问题，加剧两地的对立情绪，一方面令港人在内地或受另眼相待，另一方面亦减少内地民间来港的活动。当中，中国官方和网民胁逼香港艺人、企业要表态站队，更令很多港人直面党国威权的一面，看到两地合作和交流很容易就变成服从和霸凌。凡此种种，都打破大湾区下中港可以求同存异、一同发展的剧本，令港人对中国更加抗拒，“人心回归”之路亦越走越难。

而在政府的层面，修例风波令行政和立法的关系恶化，立法会就有关大湾区的审议项目或受到阻力，甚至有民众冲击。另一方面，基于现时高调宣传大湾区容易引起指责，香港政府的施政方针将预期更多聚焦在本地的措施，未必明确提出以大湾区框架处理香港发展问题。尽管中港政府官方的大湾区合作项目仍会进行，但林郑月娥酿成的政治危机将令大湾区工作举步维艰，难以走入民间。如何有效推动这一国家战略项目，似乎已成林郑月娥任期内的“不可能任务”。

不过，林郑月娥在9月26日出席广州南沙活动时致辞强调，香港在大湾区仍大有作为：　

“最近几个月在香港出现了极大的纷争和暴力的行为，无可避免影响到海内外各界对香港的信心，但我认为香港在“一国两制”下的独特优势没有受损，我们这几年在科创发展的努力没有白费，只要社会通过严正执法、诚意对话，回复平静，香港在粤港澳大湾区和科创发展方面仍然大有可为。”

在创科发展和社会融合方面，目前中央政府、广东政府和香港政府有哪些举动？

在创科发展上，林郑月娥多次强调现届政府重视创科，在硬件上投放约1000亿港元于创科上，包括兴建落马洲深港创科园和扩展数码港第五期，以及推出税务优惠予私营机构投放资金在研发方面等。在政策方面，香港政府推出有1000个配额的“科技人才入境计划”，快速处理海外和内地科技人才来港，又放宽创科企业的上市制度，允许未有收益或盈利纪录的生物科技公司、“同股不同权”的高增值及创新企业公司来港上市。与此同时，中央政府和广东政府亦推出跨越行政界线的政策，允许香港的大学和科研机构申请“中央财政科技计划”和广东省财政科技计划，将资金池可以扩至内地。

根据《基本法》22条，中央各部门如需在香港设立机构，须征得特区政府同意并经中央人民政府批准。在创科发展的大方向下，中央部门（中国科学院）罕有地在香港设立机构，而中联办的副主任罕有地由科学家背景出身的中科院院士谭铁牛出任。

至于社会融合的层面，香港在城市空间定位上重点发展中港连结的区域。决定香港空间发展方向的《香港2030+》策略性研究在2016年末颁布，文件把与港珠澳大桥邻近的大屿上东部视为第三个商业核心区（CBD3），与传统的港岛中区和九龙东并列。这个发展概念在2019年林郑月娥的施政报告更被提升为“明日大屿”计划，填海造岛1700多公顷，目标把大屿山发展成连接粤港澳大湾区以至全世界的“机场城市”，惹起巨大争议。

在推动港人北上方面，加速粤港两地融合的基建已落成（包括港珠澳大桥和港深港高铁），中央政府推出的政策主要为减少两地的行政关卡，包括2018年推出的“居住证”。此前，香港人在中国生活因“境外人士”的身分而面对各种行政关卡（包括工作、教育和医疗等），港人持有的“港澳通行证”（俗称回乡证）亦因制式不同与很多公共服务不兼容。新证件可令港人享有3项权利、6项公共服务、9项便利（注1），有助留住现时52万在广东通常居住的港人，同时减低港人北上的阻力。

在税收方面，中国财政部亦推出税务优惠吸引划定为“高端人才”和“紧缺人才”的港人。根据优惠政策，这些港人精英在珠三角九市工作不像一般劳动人口般缴交较高的内地税率，只需缴交香港税率，差额由地方政府补贴交给财政部，变相实施“港人港税”，吸引香港的高端人才扩展生活圈至珠三角九市。

值得注意的是，《纲要》提及专门的政策“扩宽港澳居民就业创业空间”，包括鼓励港澳居民担任内地国有企业、政府事业单位职务，兴建港澳创新创业基地，将港澳创业者纳入当地补贴扶持范围。目前，珠三角九市都争相兴建针对港澳青年的创业园地。截至今年7月，端传媒统计发现珠三角九市有起码29个针对港澳青年的创业园地，当中广州市政府最为积极，设立总规模10亿元港澳青年创业基金。尽管香港政府的大湾区工作受到影响，但广东省政府将大湾区视为“引领全省工作的‘纲””，要“举全省之推进实施”，珠三角针对港人的创业园地和基金预期将越来越多。不过在主流港人对内地抗拒的情绪下，或者会造成“粤热港冷”的局面。

注一：3项权利为劳动就业、社会保险、提取住房公积金，6项公共服务为义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务及国家及居住地规定的其他基本公共服务；9项便利为乘坐国内航班、火车等交通运输工具；住宿旅馆；办理银行、保险、证券和期货等金融业务；与大陆居民同等待遇购物、购买公园及各类文体场馆门票、进行文化娱乐商旅等消费活动；在居住地办理机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务登记；国家及居住地规定的其他便利。

参考资料：

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行政长官办公室，林郑月娥讲稿文章2017-19，政府新闻网。
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中华厂商联合会，2018，《中美贸易战对港商的影响及其应对策略初探》。