评论｜黄伟豪：公务员表现为何如斯不济？

在回归前，香港的公务员曾被称为世界上最出色的公务员团队之一，在当时，这一点是得到大部分的香港市民认同，他们亦因此而感到自豪。但如今若果用同样的称号来形容我们的公务员队伍，相信有不少的香港人也不敢苟同。

我有很多朋友，同学及学生均是公务员，我对于他们在服务香港上的贡献和牺牲，是非常尊敬及认同。所以，选择以上的一个题目，绝对不是出于对公务员的不敬和对他们努力的否定，而是想去解释一重要的现象，就是为何公务员系统，作为一个制度，所产生出来的成果，在几年来总是强差人意，使到市民均要每日忍受及面对不同的风险，以往难以想像的现象，如沉船、塌树、塌楼、工程延误、食水及食物不安全等问题，更差不多成为了市民生活的一部分。

问题的核心是制度，不是个人

这个现象奇怪的地方是，当大部分公务员均克尽己任的同时，公务员的整体表现却又会如斯不济。这正正反映问题的核心是制度，不是个人。一个好的制度，会使坏人也会做好事，一个坏的制度则刚刚相反，使到好人也会被迫做坏事。因此，与其说公务员表现不济是个人问题，最好还是正视现实，理解他们也是一个不健全制度下的受害者。

香港公务员制度的崩坏，是“香港瓦解”的其中一个重要部分，亦是香港管治不断倒退的重要原因。在香港过去的港英殖民地管治神话之中，在没有民主制度下，公务员制度就担当了一个灵魂的角色。公务员的任务远远超越提供公共服务及执行政策等基本工作，高级的公务员，特别是公务员系统中的天之骄子的政务官（Administrative Officer），更加是担当上政策制定者的超然角色。

可以大胆地说，在九七回归前，由于没有民主，港英年代的香港根本是由公务员来管治，即使有由英国人派来的港督，面对十多万的本地公务员，他亦只不过是一个孤独的外来者，而且除了末代港督彭定康外，其余的港督均是来自英国外交部或殖民地部的公务员。由此可见，在九七前的大部分的港英管治时代，香港均是一个名副其实及彻彻底底的由公务员，即官僚，负责管治的“行政国家”（administrative state）。

民主与官僚的协同效应

民主（democracy）及官僚（bureaucracy）所代表不只是一个由谁来管治的简单问题，理念上远远走出了人治的思想，是用制度来解决管治的问题。在有关官僚与民主的权威研究《西方民主下的官僚与政治家》（Bureaucrats and Politicians in Western Democracies）一书中（注一），三位的美国学者Aberbach, Putnam 和Rockman 早已指出民主及官僚作为管治制度的好与坏，而更加重要的是指出两者在管治上的关系，不应被理解为互相排斥及水火不容，只可二选其一，而是有着共容及互补的共治关系。

当民主可以加强政府对社会的转变的反应，使权力向大多数人的意愿而问责的时候，官僚在没有选举的压力下，往往却可以确保小数人的利益不会受过分欺压，及不会被争取选举胜利的短期利益考虑冲昏头脑，能更有效地制订符合整体及长远利益的政策。因此，三位学者得到的重要结论是，西方民主政治下的稳定及有效的管治，完全是有赖民主及官僚的混合制度，使两者产生了互补亦互惠的协同效应。

香港既没民主，亦没官僚

可惜，香港政治现实的惨况是既无民主，亦没官僚。虽有“一国两制，高度自治，港人治港”的政治承诺，但在中国的大力反对下，香港民主制度的建立仍属遥遥无期。在官僚方面，在着重政治委任的高官问责制下，香港的公务员制度也变成十分政治化（politicization），公务员，包括了政务官在内，在政策制定的角色也大不如前。最近，连身为公务员之首的公务员事务局长也可以即时“被辞职”，可见即使很多政务官看似可以顺利过渡，成为司长及问责局长，但因制度已变，其实也只是在当当权者的奴才或傀儡，面对呼之则来，挥之则去的不能自主的命运。

香港管治的瓦解，莫过于在民主制度未建立之前，公务员制度已经被破坏，一个完整、有效率、受制衡的公务员制度已经不再存在，余下的只有不断斗争的权力政治，和赤裸的利益输送及瓜分。无论是民主也好，公务员主导的行政国家也好，始终是有制度可寻，有法可依，得以脱离权力腐化及混乱的人治局面。

公务员制度的好处是用人唯才，并容许公务员监察当权者，绝不同流合污，有助提升政府的施政质素，防止权力被滥用，保障政府的问责性及廉洁程度。

公务员制度的好处是用人唯才，并容许公务员监察当权者，绝不同流合污，有助提升政府的施政质素，防止权力被滥用，保障政府的问责性及廉洁程度。由于公务员是透过才能，而非利益关系或政治忠诚得到自己的职位，所以更有勇气地不平则鸣，在权力面前说出真相（speaking truth to power），成为政府体制内的一颗良心。正正因此，过往的香港社会均对公务员抱有极大的期望，而在实施高官问责制前，担任政务司长的陈方安生更有“香港良心”的美誉。她亦在特区政府宣布推行问责制后请辞，不愿在新制度下做当权者的应声虫。

由于香港没有公务员法保障公务员的政治中立，不受政治干预，甚至迫害，立法会权力亦过弱不能有效监察，因此使“擦鞋文化”及更可怕的政治考虑和献媚，不受控制下一层一层地从上到下贯穿整个公务员系统。

在美国，有这样一句说话来形容政治委任的官员：“You say jump, I say how high”，意思是指政治委任的官员从来不问原因，不知理由，不敢“驳嘴”，是彻底的忠诚和服从者，只懂一心把政策执行，即使政策本身是如何荒谬及缺乏理据。虽然政治委任的问责制只存在于最上层，但由于香港没有公务员法保障公务员的政治中立，不受政治干预，甚至迫害，立法会权力亦过弱不能有效监察，因此使“擦鞋文化”及更可怕的政治考虑和献媚，不受控制下一层一层地从上到下贯穿整个公务员系统，连前线人员也不能幸免，需要为政治而服务，最终使公务员制度也成为了政治的一部分。

（香港瓦解论系列之三）

参考资料：

1. Aberbach, Joe, Robert Putnam, and Bert Rockman. (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, MA: Harvard University Press.