評論｜黃偉豪：公務員表現為何如斯不濟？

在回歸前，香港的公務員曾被稱為世界上最出色的公務員團隊之一，在當時，這一點是得到大部分的香港市民認同，他們亦因此而感到自豪。但如今若果用同樣的稱號來形容我們的公務員隊伍，相信有不少的香港人也不敢苟同。

我有很多朋友，同學及學生均是公務員，我對於他們在服務香港上的貢獻和犧牲，是非常尊敬及認同。所以，選擇以上的一個題目，絕對不是出於對公務員的不敬和對他們努力的否定，而是想去解釋一重要的現象，就是為何公務員系統，作為一個制度，所產生出來的成果，在幾年來總是強差人意，使到市民均要每日忍受及面對不同的風險，以往難以想像的現象，如沉船、塌樹、塌樓、工程延誤、食水及食物不安全等問題，更差不多成為了市民生活的一部分。

問題的核心是制度，不是個人

這個現象奇怪的地方是，當大部分公務員均克盡己任的同時，公務員的整體表現卻又會如斯不濟。這正正反映問題的核心是制度，不是個人。一個好的制度，會使壞人也會做好事，一個壞的制度則剛剛相反，使到好人也會被迫做壞事。因此，與其說公務員表現不濟是個人問題，最好還是正視現實，理解他們也是一個不健全制度下的受害者。

香港公務員制度的崩壞，是「香港瓦解」的其中一個重要部分，亦是香港管治不斷倒退的重要原因。在香港過去的港英殖民地管治神話之中，在沒有民主制度下，公務員制度就擔當了一個靈魂的角色。公務員的任務遠遠超越提供公共服務及執行政策等基本工作，高級的公務員，特別是公務員系統中的天之驕子的政務官（Administrative Officer），更加是擔當上政策制定者的超然角色。

可以大膽地說，在九七回歸前，由於沒有民主，港英年代的香港根本是由公務員來管治，即使有由英國人派來的港督，面對十多萬的本地公務員，他亦只不過是一個孤獨的外來者，而且除了末代港督彭定康外，其餘的港督均是來自英國外交部或殖民地部的公務員。由此可見，在九七前的大部分的港英管治時代，香港均是一個名副其實及徹徹底底的由公務員，即官僚，負責管治的「行政國家」（administrative state）。

民主與官僚的協同效應

民主（democracy）及官僚（bureaucracy）所代表不只是一個由誰來管治的簡單問題，理念上遠遠走出了人治的思想，是用制度來解決管治的問題。在有關官僚與民主的權威研究《西方民主下的官僚與政治家》（Bureaucrats and Politicians in Western Democracies）一書中（註一），三位的美國學者Aberbach, Putnam 和Rockman 早已指出民主及官僚作為管治制度的好與壞，而更加重要的是指出兩者在管治上的關係，不應被理解為互相排斥及水火不容，只可二選其一，而是有着共容及互補的共治關係。

當民主可以加強政府對社會的轉變的反應，使權力向大多數人的意願而問責的時候，官僚在沒有選舉的壓力下，往往卻可以確保小數人的利益不會受過分欺壓，及不會被爭取選舉勝利的短期利益考慮沖昏頭腦，能更有效地制訂符合整體及長遠利益的政策。因此，三位學者得到的重要結論是，西方民主政治下的穩定及有效的管治，完全是有賴民主及官僚的混合制度，使兩者產生了互補亦互惠的協同效應。

香港既沒民主，亦沒官僚

可惜，香港政治現實的慘況是既無民主，亦沒官僚。雖有「一國兩制，高度自治，港人治港」的政治承諾，但在中國的大力反對下，香港民主制度的建立仍屬遙遙無期。在官僚方面，在着重政治委任的高官問責制下，香港的公務員制度也變成十分政治化（politicization），公務員，包括了政務官在內，在政策制定的角色也大不如前。最近，連身為公務員之首的公務員事務局長也可以即時「被辭職」，可見即使很多政務官看似可以順利過渡，成為司長及問責局長，但因制度已變，其實也只是在當當權者的奴才或傀儡，面對呼之則來，揮之則去的不能自主的命運。

香港管治的瓦解，莫過於在民主制度未建立之前，公務員制度已經被破壞，一個完整、有效率、受制衡的公務員制度已經不再存在，餘下的只有不斷鬥爭的權力政治，和赤裸的利益輸送及瓜分。無論是民主也好，公務員主導的行政國家也好，始終是有制度可尋，有法可依，得以脱離權力腐化及混亂的人治局面。

公務員制度的好處是用人唯才，並容許公務員監察當權者，絕不同流合污，有助提升政府的施政質素，防止權力被濫用，保障政府的問責性及廉潔程度。

公務員制度的好處是用人唯才，並容許公務員監察當權者，絕不同流合污，有助提升政府的施政質素，防止權力被濫用，保障政府的問責性及廉潔程度。由於公務員是透過才能，而非利益關係或政治忠誠得到自己的職位，所以更有勇氣地不平則鳴，在權力面前說出真相（speaking truth to power），成為政府體制內的一顆良心。正正因此，過往的香港社會均對公務員抱有極大的期望，而在實施高官問責制前，擔任政務司長的陳方安生更有「香港良心」的美譽。她亦在特區政府宣布推行問責制後請辭，不願在新制度下做當權者的應聲蟲。

由於香港沒有公務員法保障公務員的政治中立，不受政治干預，甚至迫害，立法會權力亦過弱不能有效監察，因此使「擦鞋文化」及更可怕的政治考慮和獻媚，不受控制下一層一層地從上到下貫穿整個公務員系統。

在美國，有這樣一句說話來形容政治委任的官員：“You say jump, I say how high”，意思是指政治委任的官員從來不問原因，不知理由，不敢「駁嘴」，是徹底的忠誠和服從者，只懂一心把政策執行，即使政策本身是如何荒謬及缺乏理據。雖然政治委任的問責制只存在於最上層，但由於香港沒有公務員法保障公務員的政治中立，不受政治干預，甚至迫害，立法會權力亦過弱不能有效監察，因此使「擦鞋文化」及更可怕的政治考慮和獻媚，不受控制下一層一層地從上到下貫穿整個公務員系統，連前線人員也不能倖免，需要為政治而服務，最終使公務員制度也成為了政治的一部分。

（香港瓦解論系列之三）

參考資料：

1. Aberbach, Joe, Robert Putnam, and Bert Rockman. (1981) Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge, MA: Harvard University Press.