前文提到香港政治与行政制度尚待改善的问题。虽然当下的香港公务员制度，在经过长时间发展后已累积了一定政绩及表现，取得政党及市民信任；但是面对现今社会问题愈趋复杂，市民期望提升，官僚制度已无法应对自如，这也是近年香港制度漏洞频现的原因。
香港终究要以普选为目标，因此中央政府、特区政府及社会各界都已不能回避完善政治委任制度的必要性。这既是确保市民未来在定期选举投票中所选择的当选人，在任期内有足够的政治团队辅助，协助其贯彻执行施政理念；更重要的是激发公共行政制度内部的自我审视力量，使其自行进行行政改革。只有完善政治与行政制度，民主选举才能为香港长远管治导航。
笔者认为，问题本质是当下制度中，政治与行政的边界模糊。因此，治本之法，是清晰划分政治与行政的边界。
第一，现时香港政治委任团队与公务员之间互不从属，可调遣的人手不足。从2002年开始实施“主要官员问责制”到2008年实施“进一步发展政治委任制”，香港的政治人才培养机制便一直面对着内在矛盾和发展瓶颈。
副局长、政治助理角色有名无实
首先，在制度安排上，公务员是抱着“伙伴合作”的态度，与副局长和政治助理共事。现时决策局内公务员的最高职位是“常任秘书长”，位列首长级第八级（D8）；对比之下属于政治委任官员的副局长约处于首长级第六级（D6）；而政治助理则是首长级第二级（D2）。此外，《公务员守则》 也表明公务员不隶属于副局长和政治助理，只需对其公务员上级（以常务秘书长为首）负责。
这种制度的矛盾显而易见。其一，无论是制度安排或公众观感，副局长应是决策局内第二把手，在局长出缺、休假的情况下可暂代空缺。然而，由于其职级低于局内的公务员首长，副局长在日常运作中并没有决策和领导实权，更遑论领导局方的实际经验。
其次，政治助理的职责是协助局长处理政治工作；作为问责团队的一员，他们也应承担对局内的政治决策提供意见、协助相关政策游说和政治公关等工作。但现实是，他们的角色在很大程度上取决于局长的个人意志，运用方式各有不同；而碍于层级安排，他们亦不能如英国部门内的政治顾问（political adviser）或政治公关（spin doctor）一般，全面地审视和领导整个决策部门的政治宣传和游说工作，辅助局长施政和维持局方公众形象。
总括而言，在局长分身不暇之时，实掌大权的仍是公务员为首的常任秘书长和其他副秘书长们；副局长和政治助理，往往只是有名无实地担当政治问责的角色。
最后，现实中决策局内从事“政治工作”的人不限于局长、副局长和政治助理三人，但政治责任却只有他们承担。欠缺明确分工乃至权责不对等的后果，就是行政长官和局长管治班子的理念难以下达、贯彻执行。
除此以外，政治委任官员可调动的人才资源，也不足以应付繁重的政治工作。一方面，副局长和政治助理缺乏资源及培训支援，难以透过历练成为真正的政治领导人才；另一方面，香港不同于英美等西方国家，其政治委任官员不能将政府系统外的人才带入办公室。
以局长办公室为例，大部分人员包括政务官、行政主任、新闻主任等都来自公务员系统。当公务员未能向副局长和政治助理提供足够协助时，聘请非公务员职位并非易事──据了解，非公务员虽不占正式编制，其工资也较一般公务员低，但每个局的人数有一定限额，在局长办公室增加人手可能意味着削减其他部门的非公务员职位。
政治委任职位晋升断层
第二，政治委任团队缺乏清晰的资历架构。不难发现，副局长和政治助理间有明显断层。以过去两届问责团队为例：上一届副局长入职时，平均年龄约在40至49岁之间，本届在50至59岁之间；但是两届政治助理上任时，都只有30至39岁不等，甚至本届有两名上任时只有26和27岁。
对比之下，政务官的晋升阶梯要明确得多（图三）。简单比较，年纪在30至39岁的政治助理，在政务官团队中平均是高级政务官，本届副局长的年龄则与位处首长级第六级（D6）的政务官比较脗合。值得强调是，现任政治助理年龄及资历充其量与高级政务主任相约；然而在制度上政治助理位同于首长级第二级（D2）。在能力与权责不相配的情况下，或多少会引起公务员不服，造成结构阻力。毕竟推动行政制度的改革，亟需内部自我更新的动力，若如无公务员的积极配合，一切便成空谈。
另外，从副局长与政治助理的年龄差可见，两个职位之间缺少了一个资历梯队的衔接。政治助理的资历远远不及副局长，一来被公众质疑能力在所难免，二来行政长官也难以直接提拔政治助理作为决策局副局长或日后局长人选。此外，如欲将政治团队制度化和专职化，以此协助行政长官和取代公务员负责主要政治决策，更有必要尽快明确政治资历梯队，让后来者看到发展前景，才能吸引优秀人才。
需更重视人文学科背景人才
第三、政治委任团队的学科背景与能力倾向。香港政务官和政治委任官员的学历水平都颇高，大多数40岁以上的都持有硕士学位。英美两国政府内阁成员的学历背景，八成皆出身于人文学科（图四），但香港推行政治委任制度时间尚短，问责官员多由政务官中的通才转任，因此学历背景未有明显倾向。
在招聘公务员时，一般以录用“通才”（generalist）为目标，与政治官员须在特定政策领域有所累积和沉淀的要求完全不同。但随着香港迈向普选，需要更多具有人文学科专业背景的政治人才。这基于三个考量：
第一，能力：参考部分欧美政体的情况，具有法律和政治学历背景的人才，在从政时较其他专业背景的占优。这与其学科教育中所包含的法律与政策基础知识，以及所培养的政治触觉不无关系。
第二，传统惯例：从英美的政党发展经验中不难发现，各个院校的毕业生有其特定的精神面貌、院校特征，甚至政治取向。例如，不少牛津大学的毕业生投身英国保守党，而伦敦政经学院则一直被视为左翼工党的人才摇篮。这种不成文的传承，让有意参与政治的青年人在中学及本科阶段（大学阶段），便受到相关政治氛围的熏陶，为从政做好准备，以政治作为终身志业；而这类蕴含一定政治传统惯例的精英式培养也间接保持了制度的稳定性（注一）。
第三，选举需要：在选举政治中，公共政策的制定过程不再局限于纯粹的技术和官僚操作，而更多的是持份者（stakeholder 利害关系人）间的讨价还价，以及政治力量间的角力。在这种情况下，有传媒资源、公众支持和政治网络的政治人才，更能胜任相关工作。
总括而言，香港要完善政治与行政制度，有两个可能的发展方向。
第一，参考英国模式，逐步走向政治专职化：实行这种模式的前提是，让政党政治松绑，容许特首具有政党背景，而政党则作为培养政治人才的基地。如此特首原有的所在政党能够协助施政，既能减轻公务员肩负政治工作的重担，也可加强“政治与行政”之间的相互制衡。
第二，以美国高级行政（Senior Executive Service）制度为蓝本进行改革，部门内高级公务员的位置公开招聘，并可由政治委任官员挑选，以协助其推行政治工作，这也符合香港社会对公务员信任度较高的心理预期，减轻公众对“用人唯亲”的忧虑。
不论是哪一个改革方向，在本地社会和国内学术圈也必然会引起争论。实事求是地说，香港的政治与行政改革必须按香港本身的独特性因地制宜。 虽然当前政党及社会对立法会议席多少喋喋不休，但说到底掌握管治权力和行政资源的始终还是特区政府。要改善管治，就有必要完善制度，这还需更多有心人深思和研究。
“完善政治与行政制度及关系系列”二之二
（林朝晖，北京港澳学人研究中心研究员、伦敦政经学院－北京大学双硕士；郑媛文，北京港澳学人研究中心秘书长）
注一：香港的大学中也有类似的标签，如早年因大多政务官出身于香港大学，港大被称为“殖民地大学”；而香港中文大学则一直被认为“前卫”和“反政府”而被视为“反对派大学”。
延伸阅读：何建宗 ，（2016），政治委任官员与公务员的关系：现况与建议，港澳研究，2016年第1期，23-33。
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