觀點 公務員制度

與黃偉豪商榷:民主可防止公務員政治化嗎?

黃偉豪教授指出在「擦鞋文化」和缺乏政治中立保障的雙重作用下,香港公務員系統從上到下都變相為政治而服務,這不免言過其實。


圖為在香港金鐘政府總部上班的職員。攝:盧翊銘/端傳媒
圖為在香港金鐘政府總部上班的職員。攝:盧翊銘/端傳媒

此前母系中大政治與行政學系老師黃偉豪教授發表《公務員表現為何如斯不濟》一文,說明了民主和官僚之間重要的互補關係,繼而指出香港公務員表現每況愈下的原因是香港「既沒民主,亦沒官僚」:回歸前,公務員制度支撐起香港的管治;回歸後,香港不再是純粹的由官僚管治的「行政政體」(administrative state),在着重政治委任的高官問責制下,政治力量正在滲入公務員制度,使公務員整體表現欠佳。對此,筆者也認同──欲達善治,民主和官僚缺一不可。

無可否認,香港近年發生了很多不幸事件,沉船、塌樹、塌樓、工程延誤、食水及食物不安全的問題,這都與沒有與時俱進的行政制度脫不了關係。香港公務員的行政和管理制度仍停留在上世紀90年代,但公共服務及行政制度卻欠缺自我更新和修正的改革動力。公務員制度的修正力量可以是來自政治上的外力,因應執政政府、政黨及社會的要求而改革;亦可在現有官僚架構中進行內部自我修正和審視。然而,在當前香港政治委任制度尚不完善、政黨和議會無力的情況下,修正動力從何而來亟需解答。《公》一文將側重點及希望都放在「民主」之上,期待民主與官僚互補互惠。然而,文章所指出的公務員難以恪守政治中立的問題,也不見得在普選以後就會得到妥善解決。在目前短期內不太可能重啟政改的情形下,與其讓香港政治生態繼續糜爛,倒不如在現有可行空間下,完善香港政治委任制度不完善之處;並因應香港的政治特殊性,理順政治與行政關係,方能扭轉管治格局。

公務員沒有政治經驗

教授在論述港英時代香港公務員的重要地位時,其中認為英國人派來的港督在十多萬的本地公務員面前「亦只不過是一個孤獨的外來者」。但是,根據統計,港英政府的外籍官員人數在1983年達到3269名的高峰,即使在1997年回歸前夕也依然有1249名。李彭廣教授翻查英國檔案庫後發現,雖然這些外籍官員佔整個港英政府數目的極少數,但卻都位居要職,身處決策和管理層,掌握實際的管治權。而文件也顯示,自二次大戰以後到1970年代,每次從英國本島或其他殖民地輪換到港的外籍高級公務員名單有1000多人。(註一)相比之下,回歸後由行政長官親自委任的官員、智囊,恐怕人數也不足100人。

港英時代實行高度集權的「總督制」,港督一人集行政決策權、立法權和司法權於一身,直接向倫敦當局負責。同時,舶來的高級官員往往壟斷政策決策權和管治主動權;本地公務員只負責行政和管理的工作,形成了政治和行政分隔的二元格局。港英時代的本地公務員雖在人數上佔優勢,但大部分時候並沒取得管治上的話語權和主導權,遑論具備面對多變政治環境及處理政治危機的能力和經驗。因此在回歸初年推行政治委任制,在缺少政治人才選擇時以行政能手暫代政治大員,沿用高級公務員出任委任官員,結果也是可以合理預期。

除此以外,教授也指出在「擦鞋文化」和缺乏政治中立保障的雙重作用下,香港公務員系統從上到下都變相為政治而服務。這不免言過其實。事實上,香港在政治和官僚之間依然有重要的相互制衡關係。在劉兆佳教授對香港政務官群體特徵的總結中,其中兩項為「自認為是香港整體利益的最佳捍衛者,對於局部的狹隘的利益,包括政黨政治十分抗拒」、「他們相信自己在政治上是超然的,以社會全體利益為出發點和立足點」(註二)。香港公務員整體能力和素質高是公認的事實,公務員系統內部也自有一套職業精神和價值觀。今時今日向議會游說、向公眾解釋政策時,基於對公務員的信賴及好感,市民和議員仍然相信公務員多於政治問責官員;立法會議員不買副局長和政治助理的帳,更是時有聽聞。公務員政治獻媚、「擦鞋」的現象或許存在,但這也無法直接解釋為何公務員近年存在大量行政失當,表現不如人意的問題。再者,獻媚的行為即使發生在高級公務員尋求擢升、出任政治委任官員之時(而且筆者頗懷疑在當下的政治環境,有多少高級公務員願意放棄長俸選擇出任政治委任官員),但在一個重視績效考評的公務員升遷系統、不乏民間監督力量的社會裏,政績和個人能力無疑是更重要的考量。

也談公務員的忠誠

國際上不少研究發現,高級公務員向政治委任官員較為傾斜是常見的情況。De Graaf對不同沿用白廳模式(Whitehall model)前英國殖民地的高級公務員忠誠傾向進行量化分析,發現不同層級公務員之間的忠誠對象有所差異。研究指出對於每日與市民打交道的中層(middle-level)及前線公務員(street-level bureaucrats),相比於對上層的忠誠(hierarchical loyalty),他們更忠於市民及規章制度,尤其重視恪守程序公正及妥善提供公共服務;相反,高層公務員對所在政策領域(policy field)中持份者及政黨的敏感度則會增加,同時隨着層級越高,他們的忠誠對象會更大比例地向政治官員傾斜,也更多的思考個人得失。(註三)

有關政治官員和高級公務員之間關係的分析,早在1940年代已有經典的Friedrich-Finer辯論,其中Friedrich的觀點較被廣為接受:政治和行政難以完全二分,因為政策的制定是一個持續的過程,而政府的複雜性也使政治官員不可能完全掌控每個方面;對官僚而言,除了要對上司負責,其他組織(例如廉政公署、審計處、法院)對他們也具有約束力。(註四)不能否認,政治化對公務員系統存在影響,但在擇優錄用、公開考聘、政治中立等公務員制度安排下,其實質影響的範圍和程度有限。以受到政治干預斷言公務員制度崩壞,實在有失偏頗。

回顧香港,政治人才匱乏令政治委任官員在面對大量管治問題時亦有心無力,筆者也懷疑他們能否掌控及影響一個如斯龐大的公務員機器。《公務員守則》的第六章及第七章規定政治委任官員與公務員之間只屬夥伴合作並不存在從屬關係,而《守則》也提供了相關申訴機制以處理政治委任官員影響公務員的隱憂。此外,不少離職副局長及政助都曾在不同場合分享,公務員在制度中有權以援引法律、財政上避免大規模的資源浪費,及至訴諸公眾利益等理由,拒絕服從政治領導的命令。所以,今天種種行政失當、制度落伍,不能單純歸因於政治壓力;追本溯源,問題核心會否是公共服務及行政制度缺少自我審視和更新的動力?

制度的改革方向

誠然,香港始終要以普選為目標,但當務之急是要處理香港政治發展過程與殖民管治遺留的官僚制度中的不適應。其一,切斷公務員向上級示好獻媚而轉任政治委任官員的機會。在港英政府年代,高級公務員最多只能位居布政司,沒有機會上任倫敦。但今天高級公務員有機會晉身政治委任官員、問鼎特首大位,更可官拜人大及政協,令公務員在轉任政治官員後多少受官場陋習文化感染。其二,香港需要擁有公務員以外的政治人才庫作為儲備,讓政治與行政人才有更清晰的區分。現時香港政治委任團隊人數極少,與不少歐美民主國家政黨、智庫團隊的規模無法比擬;即使是新加坡政府,部門大臣以下亦有4至5名初級大臣及次長輔助政務及工作。在香港政治環境比新加坡更複雜、政黨及政治人才發展與時代脫軌的雙重困境下,高級公務員更多地參與政治工作也不能不說是時勢所迫。

在香港進一步政治化的社會環境中,政治已成為不可迴避的議題。在逐步走向民主的過程中,公務員受到更多政治壓力無可避免。要防止公務員團隊政治化,使其恪守政治中立,我們既要反思今天特區政府政治委任團隊是否足以承擔政治工作,也要着手完善公務員制度,以配合未來管治需要。

「完善政治與行政制度及關係系列」二之一

(林朝暉,北京大學-倫敦政經學院雙碩士、北京港澳學人研究中心研究員;鄭媛文,北京港澳學人研究中心秘書長)

註一:李彭廣, (2014), 香港的管治團隊: 英治時期的運作與回歸後的更新, 港澳研究, 4, 005.

註二:劉兆佳, (2012), 回歸十五年以來香港特區管治及新政權建設, 商務印書館(香港)有限公司, 123-127

註三:De Graaf, G. (2011). The loyalties of top public administrators. Journal of public administration research and theory, 21(2), 285-306.

註四:Ian Scott, (2010), Politicised Hong Kong Civil Service

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