评论|宋迈克:英国脱欧,暴露欧盟政治软肋

依靠经济合作而推进、依靠条约和法条建立起的布鲁塞尔技术官僚体系,还未能真正直面公众。
2016年6月28日,比利时布鲁塞尔,英国首相卡梅伦与欧洲各国元首一同出席欧盟峰会。

今年2月,在首相卡梅伦坚持下,欧盟就英国的特殊地位达成协议,内容包括:英国可以在几年之内限制在英欧盟移民的社会福利、英国不参与欧盟“日益紧密的联盟”的承诺、欧盟均等对待欧元国家和英国这样的非欧元区国家,等等。

卡梅伦以这一协商的成果,作为6月英国退欧公投前造势活动的开端。在他眼中,这一更有利英国的协议,应当可以说服对欧盟有所不满的英国民众选择留下,以渡过公投这关。

然而,局势的发展显然不如想象顺利:包括司法大臣高文浩(Michael Gove, 台译戈夫)在内的5名内阁成员,很快就站在支持脱欧一方。四个月的造势过程中,脱欧(Leave)与留欧(Remain)的民意在一次次民调中一直不相上下。最终在6月23日的公投中,脱欧一方以51.9%压倒了留欧方,将史上第一次开启成员国退出欧盟的进程。

卡梅伦的政治生涯,由这次他自己承诺发起、随后却超出他自身掌握的公投所葬送。然而这次公投所展现的问题,也绝不只是政治家的轻率。从这次公投回顾欧洲一体化走过的道路,我们可以从中瞥见欧盟政治走到今天的软肋所在。

欧洲一体化:推进方法

从1951年的欧洲煤钢共同体、58年的《罗马条约》,到1992年的《马斯垂克条约》,两次世界大战后的欧洲,一体化道路一直高歌猛进。从最初的六国(法、德、意、比、荷、卢)开始,欧洲共同体不断扩展,在90年代进一步成为欧洲联盟。随着21世纪东欧十余个国家陆续加入,由大西洋、波罗的海、黑海和地中海包围的几乎所有国家,都加入了欧盟,使之成为拥有5亿人口的全球第一大经济实体。

如今的欧盟,其最早的前身——欧洲煤钢共同体的设想,是将最重要的战争物资由多个国家共同管控,并取消相关关税。通过工业生产上的紧密连结,使得国家之间的战争“不仅变得不可想象,同时也在物质上无法实现”。

随后的欧洲一体化进程中,这种推进思路不断再现:先在一个领域内建立一个超国家、但权限有限的机制,再不断将这些机制的权限扩大到其他领域,从而实质上将原本从属国家的权限,进一步转交给超国家的欧洲机构。

欧洲联盟的建立正是如此。煤钢共同体慢慢发展成后来的三大共同体(欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体),“单一市场”发展成涉及经济、社会、外交、军事、司法等领域的“欧盟三支柱”(欧洲各共同体、共同外交与安全政策、刑事案件的警察与司法合作)。才有了如今《里斯本条约》下更紧密和统一的联盟。

欧盟体制和民主选择矛盾

2012年,诺贝尔和平奖授予了“在过去的60年中为促进欧洲和平与和解、民主与人权作出了贡献”的欧盟。而获得诺贝尔和平奖的同时,欧盟也经历着一场前所未有的危机——希腊主权债务危机。

2007年源起于美国的次贷危机波及全球,经济受到打击的欧洲国家开始采取大规模财政刺激政策,而这些政策进一步加剧了本就沉重的财务负担。2009年,希腊政府公布了此前被掩盖的债务规模,向欧盟和国际货币基金组织申请援助,希腊主权债务危机由此展开。

欧洲对希腊开展援助,然而伴随着援助计划而来的财政紧缩政策,在几年之内加重了后者的社会危机,却未能让经济真正有所起色。

2015年初,以反紧缩政策为主张的激进左翼联盟(SYRIZA)在希腊大选中获胜。随后几个月,希腊新总理齐普拉斯(Aléxis Tsípras)与“三驾马车”(欧盟、欧洲央行与国际货币基金组织)的谈判并未取得进展。以德国为首的债权方立场强硬,6月底将齐普拉斯逼入死角。后者则决定将“三驾马车”开出的条件苛刻的援助计划付诸公投。

欧洲央行冻结了给希腊的临时援助基金,迫使希腊银行关闭、实施资本管制。而希腊人在公投中以61.3%的比例向苛刻的援助计划说不。可是,重新回到谈判桌的齐普拉斯,最终被迫接受了甚至比最初版本更加严苛的协议:大幅提高增值税、激进改革退休制度、大量出售国有财产,并建立一支在欧洲机构监督下运作的“偿债基金”等等……希腊人痛恨的“三驾马车”随后再次回到雅典,对国家的经济政策实施“接管”。

一个经济上效果被众多学者质疑的协议。连签约的希腊总理自身都并不相信,却在布鲁塞尔的闭门会议中被迫签署。欧盟在这次事件中践踏了作为核心价值的民主原则:当民众以毫不含糊的方式,表达对强加于他们身上的政策的不满时,欧盟官员们仍然通过闭门谈判的方式,处理着在他们看来隶属于“财政纪律”的技术性问题。拥有决定援助计划这一“生杀大权”的欧元区财长会议(Eurogroupe)竟是一个非正式的会谈框架,在欧盟条约中并没有明确的决定权。而欧盟委员会主席容克(Jean-Claude Juncker)则表达得更加干脆:“民主选择不能反对欧盟条约。”

缺失民主的一体化,遭到民众制约

回顾半个多世纪的历史便可知道,“民主选择”的确是在“欧盟条约”之后,才进入欧洲一体化议程。经济至上而政治退居其次的发展路线,则一直伴随着欧盟的发展历程。

当舒曼在1950年宣布融合法德煤钢生产的计划前,几乎只有宣言的起草者让·莫内(Jean Monnet)等少数政府成员,以及德国总理康拉德·阿登纳(Konrad Adenauer)事先知情。这种秘密的行动方式,在当时的确回避了国内可能的政治阻力。

欧盟统一货币的计划也同样如此——政策一体化并未成型,而政策制定者们却乐于相信:可以先推行统一货币,而这统一货币区的建立,随后将促成政策一体化的达成……

至少在90年代以前,经济领域一体化带来的便利,使得各国利益团体乐于加强经济层面的整合;而跨国的官僚体系一经建立,也自然倾向于扩张自身权限。欧洲一体化便在利益团体和官僚机制的种种互动之间稳步向前。在这一过程中,公众感受到的变化是间接的,他们的意见也很难左右一体化进程。

1990年代初,事情开始发生转变。在92年就《马斯垂克条约》开展的公投中,丹麦民众第一次给出了“否”的回答。而同一年,该条约在法国也仅以51%的微弱优势通过。13年后的2005年,法国民众更是以54.7%的票数否决了《欧盟立宪公约》,给当时希望通过这一条约为欧洲一体化“立宪”的政治精英泼了一盆不小的冷水。2008年,吸纳了《欧盟立宪公约》大部分内容的《里斯本条约》又在爱尔兰的公投中被否决。今年4月,就在英国脱欧公投前两个月前,荷兰人又通过公投否决了欧盟与乌克兰协议,而这时的荷兰,恰好还是欧盟轮值主席国。

学者 Liesbet Hooghe 和 Gary Marks 将公众与欧洲一体化的关系中这一转变称为“从‘允许性的共识’到‘制约性的歧见’”(from permissive consensus to constraining dissensus)。他们指出:欧洲一体化进程从前由政治精英和商业团体共同主导,民众只是被告知结果,却极少真正参与其中;而90年代后,欧洲议题逐渐进入各国的国内政治领域,成为政党竞争的议题之一,而民意的波动与逆反也时常阻碍一体化的展开。在此背景下,民意对欧洲的看法不仅取决于个人的经济地位与左右归属,也依赖与另一重要因素——身份认同。

认同缺失,无法用官僚机构弥补

欧洲一体化不断推进,一个个条约被签署,技术官僚机构的换代速度,远远超过了民众更新欧洲身份认同的进度。国家权力已经部分转移给了超国家的欧盟机构,但许多民众心中,他们仍然还只是“某国人”。制度上的大步一体化与身份认同上的变动,缓慢成了欧盟正在面对、恐怕还将长时间面对的核心问题。

近些年来风生水起的右翼疑欧势力,正是利用了身份问题上对民族国家的召唤,赢得了大量未能在一体化中受益的普通民众青睐。复杂的机构与法条,使得布鲁塞尔大多数政策的实际结果,难以直接测量与描述,这在公共讨论中给了各种民粹力量以极大空间。

与此同时,主流政党似乎不愿直面这一问题。他们还希望像90年代之前那样,将问题交给精英处理,回避讨论。2005年被法国与荷兰公投否决的《欧盟立宪条约》在08年改头换面,成为《里斯本条约》,在两国的议会通过,回避了公投。而爱尔兰人在08年拒绝了《里斯本条约》后,又被迫于第二年再度举行公投,终于才让同样的文本获得通过……这套思路在处理危机时可以获得短期的稳定性,却在长期加深了精英与民意的疏离。加上欧盟本身的超国家性质,欧洲各国民众对欧盟的印象因此大打折扣。

英国脱欧公投中,脱欧派的重要意见之一便是“民主被侵蚀”。这之中,欧盟自身在这些年里构建起的日益远离民众的形象,很难脱开关系。对于这几年里壮大起来的英国独立党来说,批判腐败的、浪费纳税人钱财的欧盟官僚,便是他们的主要话语之一。

卡梅伦并未与这套民粹话语针锋相对,它也向英国民众喊出:“我不爱布鲁塞尔,我爱英国。”他希望通过在2月与欧盟谈判中,获得某些只属于英国的“特权”,来迎合这部分尚未接受欧洲身份、在意英国特殊性的中老年选民。然而卡梅伦的豪赌在6月24日清晨终究宣告失败。而公投留下的火药味和裂痕,恐怕将进一步拖延英国乃至欧洲其他国家民众对欧洲身份的接纳。

希腊公投揭示了德国霸权和布鲁塞尔的无情、给欧洲团结带来了难以估量的伤害。而英国脱欧公投也让人看到:欧洲人心目中对一体化的认同,可能远远没有他们实际已经做到的多。

这是一个巨大的警告:依靠经济合作而推进、依靠条约和法条建立起的布鲁塞尔技术官僚体系,还未能真正直面公众。而拥有政治动能的各国政客们,又不得不面对在身份认同上还犹豫不决的本国公民。

如今,英国终于不再受欧盟条约中“日益紧密的联盟”的制约,而欧陆各国政客又开始大声强调加强政治联盟。也许这时,我们应该注意“日益紧密的联盟”这个词组的后一半:“在欧洲人民之间”(an ever closer union among the peoples of Europe)。

(宋迈克,时政评论者,旅居法国)

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