港府刚于2月26日公布新一年《财政预算案》，今年录得872亿港元财赤，连同过去两年，计入发债收入及还债开支，3年来财赤累计达3098亿。今年度起，控制开支成为政府主要财政手段，削减公共福利将如何影响市民生活——其中长者及残疾人士的两元乘车优惠，连月成为了讨论焦点。
财政司司长陈茂波月初曾预示：“现在两元乘车如果什么都不改，长远上财政不可行。”有政党、学者建议取消60至64岁的两元优惠，传媒后来亦“放风”谈两元乘车优惠的改革细节。政府方案周三随《财政预算案》公布，方案的受惠资格维持不变，不过改为“两蚊两折”——每名受惠人将每月限乘240程，即平均每日8程；车费不再划一收2元，将改为10元或以下续收2元，10元以上改以两折计算。
在这个定案下，不少长者不受影响，松一口气，但对于财赤要检讨长者的两元优惠，始终不忿，住得偏远的长者李先生对端传媒表示：“你减得两蚊鸡，不如向公务员减薪。”
两元乘车优惠争议多时，14年前，政府为何会推出政策？财赤下，两元乘车优惠对库房带来了怎样的压力？在维持社会福利及保障公共开支用得其所之间，两者怎平衡？端传媒访问了受影响长者、社福机构、经济学者，亦参考了顾问公司检讨两元乘车优惠的报告，尝试整理政策及争议。
财赤下，向基层“开刀”
每日限搭8程，都不知道它怎计算，政府自己浪费了很多资源，搞唔掂又揾基层市民开刀。
61岁的泥水师傅李先生
最新方案中，两元乘车的受惠对象年龄不变，但限制每人月搭240程，平均每日可搭8程车。对于想重返职场、又住得偏远的李先生而言，这改变了他找工作及住宿的考虑，“所有事都是一个‘连环扣’。”环环相扣的包括住屋、交通及就业。
初见李先生，他在自我介绍时一度说错居住地，需要旁边的社工纠正。他刚搬进八乡七星岗村旁的过渡性房屋，对元朗不熟悉，但有两元乘车优惠，令他接受到由油麻地搬到新界，因为就算要多次转车，车费也可接受。
61岁的李先生本是泥水师傅，他指约两年前在政府输入外劳后，他就被解雇。随后，他一直做地盘散工，木工、搬运、钉板……只要他懂得就去做。李先生在疫情时开工不足，加上失业，只得用积蓄过活。为省钱，他租住在油麻地一个月租3500元、只有40呎的㓥房单位，㓥房不久后漏水，居住环境恶劣。去年政府在施政报告提出取缔劣质㓥房，他的个案获发现，社工为他申请过渡性房屋，搬到110尺、月租2100元的单位。
李先生的家位处新界元朗的乡村地段，需在港铁站转搭小巴或巴士才能到达。过渡性房屋旁边设有存放建筑材料的仓库，附近除了小巴站及长者健身设施，没有其他生活配套。
“搬入来之前，（面试）官说有超市，交通好配套好，但这里什么都没有。”如果想买早餐及报纸的话，他要在楼下搭小巴到锦上路站转乘港铁，到元朗或朗屏才有生活配套，这样来回已四程交通。
他每次上班地点不一，过去曾到东涌、港岛半山、赤柱、屯门开工，有时出了地铁站再转车，来回便达6至8程。交通不便，令李先生可以接的工作减少，他接工作时的首要考虑是计算时间：乘搭清晨6时的头班车，能否准时到达开工地盘。“在油麻地找工作不用考虑很多问题，现在清晨6时要开工的工作已经做不到。”
减少了开工，李先生最近两个月的月入只有大概1000多元，其实做散工以来，他月入最多只有约7000元。他每月约花费6000元，生活上不少开支，要动用储蓄支付。因此他希望找到全职工作，但找到了全职，又可能超出搭车优惠限制：“每日限搭8程，都不知道它怎计算，政府自己浪费了很多资源，搞唔掂又揾基层市民开刀。”
有些人都觉得（生活）会更困难，但你说财赤、又说要共渡时艰，大家都不敢怎样反对。
社区组织协会副主任施丽珊
周三，社会福利咨询委员会委员、香港社区组织协会副主任施丽珊与长者一同看《财政预算案》，长者边看直播边劳气道：“两元走了样。”施丽珊说，尤其对于要跨区上班的长者、经常覆诊的长期病患以至残疾人士来说，每月支出将增加：“就算帮手凑孙都可能搭几程。”
她说，以百分比来说算是大幅削减优惠，长者如要经常跨区，每月或增几百元支出：“有些人都觉得（生活）会更困难，但你说财赤、又说要共渡时艰，大家都不敢怎样反对。”
方案一推出，社会热议声四起。同时，新一期财案公布所有职级公务员将冻薪，长者质疑，既然要共渡时艰，公务员为何不减薪？
在财案公布前的周末，人称“女长毛”的社运人士雷玉莲在铜锣湾东角道行人专用区的灯柱上，挂起“老友记真系惨／两蚊都要减”的标语。自1月起，不少长者找她聊天谈两元。雷玉莲今年61岁，也是受惠一员， 她大闹：“官员数十万一个月又不减，用我们老友记来开刀！”
近80岁的玲婆婆撑著拐杖，缓缓地步向雷玉莲，一开口就骂道：“我很不开心，这么少的优惠也不给我们，要我在家困到死吗？”最初，她一听到检讨两元乘车，以为两元乘车优惠会被取消。
她住在东区，每天早晨出发到维园游泳，然后到北角买菜后回家，平均每日两程车，自问用政府的钱不多，“一程出发去游水，游完水就搭车到北角买𩠌，然后走回家，有时不太累，连这程也可以省下来。”玲婆婆认为：“讲句公道说话，60至64岁尚有工作能力，不应有两元补贴；政府也不可以样样揽上身，搭地铁就让地铁补贴，搭巴士就让巴士补贴。”
另一方面，关注残疾人士福利的团体也对措施变化表示失望。香港复康联盟指出，不少残疾长者有极大出行需要，收紧两元乘车优惠措施，会为他们参与社会造成阻力——因为担心超出车程上限，他们或会因此放弃外出接触社会，只保留处理生活必须的车程。
两蚊优惠的前世今生
两元乘车优惠落实时被视为“德政”，跨党派、跨界别均支持两元乘车，其中民建联、民主党均表态欢迎，过去三任行政长官都视政策为自己的政绩。
两元乘车优惠计划实行约14年，期间历经多任政府班子提议和修改，官方、政党和民间取态亦随社会环境有所不同。
2011年，前行政长官曾荫权在施政报告首度提出两元乘车优惠，让所有65岁或以上的长者及残疾人士在任何日子、任何时间，以两元乘搭港铁、巴士及渡轮，鼓励他们多走进社区。公共交通营办商维持原有的半价优惠，余下差价由政府补贴。政策于2012年，在前行政长官梁振英上任后分阶段推行，首阶段只适用于港铁，第二阶段适用于巴士、第三阶段适用于大屿山巴士。至2014年，梁振英将两元优惠扩展至专线小巴。
2020年，时任行政长官林郑月娥宣布将两元乘车优惠计划扩展至60至64岁人士。当年，政府表示65岁以上人士两元乘车优惠是广受欢迎的德政，因此希望扩大受惠对象；时任劳福局局长罗致光称“鼓励长者就业”是政策目的之一。不过，因支出增加不少，政府称需时检视。事隔两年，两元乘车才在2022年3月起扩至60岁人士。
如果说政府财政可能支持不到，在当年来说难听过粗口。
公共运输研究组成员郑衍褀
两元乘车优惠落实时被视为“德政”，跨党派、跨界别均支持两元乘车，其中民建联、民主党均表态欢迎。过去三任行政长官都视政策为自己的政绩：曾荫权提出两元乘车优惠；梁振英上任后扩阔优惠至小巴，曾表示“支出虽高，但十分值得”、“长者对计划有赞无弹”；林郑月娥则扩大受惠年龄，曾形容这是“特区政府最大的德政”。
民间团体认为长者的确因此多了外出、不做“宅老”，而且为贫穷长者省了一部分开支。香港社区组织协会副主任施丽珊由两元推出之初便支持措施。14年来，施丽珊观察到长者就业增加，不少长者因车费平，更愿意跨区上班；长者也更愿意外出见人，如参加社区活动、照顾孙儿等。
最重要的是，她觉得在变化下，普遍长者更开心：“见到很多经济及社会效益。”
不过，当年也非没有反对声音。持续关注这项政策的公共运输研究组成员郑衍褀向端传媒表示，当时香港财政状况稳健，社会开始更关注贫穷问题。他们是社会上的“零星声音”，主要关心香港的财政负担能力：“如果说政府财政可能支持不到，在当年来说难听过粗口。”
郑衍褀说，香港的公共交通工具费用一向以距离计算，划一支付两元，余额由政府补贴，必然会衍生“长车短搭”，浪费公帑补贴。公共运输研究组多年来建议长者划一可获交通费二五折，惟建议不获采纳。
2011年，前香港理工大学会计及金融学院副教授林本利曾撰文，形容两元任搭的优惠政策“慷纳税人之慨”，向个别公共交通机构提供资助，特别是港铁和九巴。他预告，随著长者人口、物价和车资不断增加，政府的资助金额只会不断攀升，对纳税人构成愈来愈沉重的负担。
前人的预告逐渐实现。2018年，有传媒报导两元乘车有“长车短搭”的问题，受惠长者“见车便上”，没考虑当中的补贴差价；同年有零星报导指出两元乘车优惠被“滥用” ，如有青年、游客等使用长者八达通。
计划在2020年面临第一次降低受惠年龄的变革，始获广泛讨论。2020年正值反修例运动时期，扩大两元乘车优惠是政府公布的十大民生福利措施之一，坊间有声音认为目的是透过民生福利缓解民怨。新计划获建制派跨党派支持，民建联及工联会均标榜“成功争取”。
不过，当时新计划因成本昂贵遭行会成员质疑而落实无期，迟迟未有时间表。成本昂贵，亦因60至64岁人士的车费是以正价计算，政府补贴的负担更重。
经民联梁美芬曾指，政府若再不推出政策，或会面对司法覆核；时任工联会立法会议员、现民政及青年事务局局长麦美娟斥质疑措施的行会成员是“与民为敌”。最后拖延近两年，60至64岁人士在2022年3月起受惠。为免滥用，新一批受惠者要申请实名登记的乐悠卡；及至去年8月，所有长者都要转用乐悠卡才能享有优惠。
时隔两年，港府在结构性财赤面前急寻方法开源节流。2024年2月28日，政府在《财政预算案》中提出须检讨两元优惠计划，以提升计划可持续性，但财政司司长陈茂波强调“无意取消计划”。2025年2月2日，陈茂波表态认为社会的共识是要“修改计划”，不过承诺65岁或以上长者在修改后会继续享有两元乘车优惠。
公布财政预算案前夕，曾“成功争取”扩大计划受惠年龄的民建联表示，任何方案都不要改变受惠年龄层，受惠金额也不应改变，并指出将财赤归咎于优惠计划对长者不公道。工联会以往亦长期争取扩大优惠，在财案公布的2月也表示希望方案维持不变，但建议分段收费。经民联则表示不应取消，但使用上可以施加限制，两元可以稍微增加至3元或4元，财赤下共渡时艰。自由党立法会议员张宇人则建议要取消60至64岁的2元优惠。
风向的转换，从建制媒体中亦可见一斑。《大公报》及《文汇报》在政策实施初期，即约于2013年至2014年，仍在社论写到，两元乘车是扶助基层的措施，令中产也受惠；也提到两元乘车是其中一项扶贫政策。
及至去年，《大公报》发表题为“两元优惠须用得其所”的社论，提到政策实施以来出现不少滥用问题：因过去的长者八达通卡不记名，导致一些不合资格者浑水摸鱼，将两元乘车花费公帑的问题，归咎于滥用及香港老龄化。该社论又提到，特区政府完成检讨之后若提出一些优化措施，相信可以得到社会的广泛谅解和支持。
削减优惠，对库房有何影响？
两元乘车优惠引发众议，其中一个关键背景，是港府正面临巨大赤字。
政府最新公布去年度的财赤达872亿港元，已是连续三年“见红”。港大经管学院于今年初指出，最近4年的赤字水平创下了近25年来的新高，超过了历史上数次主要经济衰退时期，如全球金融危机；香港的赤字水平位列世界第二，而邻近的新加坡，其财政盈余是全球第四。
政府主张节流，两元乘车优惠的开支增幅成为重点议题。两元乘车优惠占政府每年经常开支，由2019/20年度的0.2%增至2023/24年度的0.7%；政府在2013/14年度的开支为5.06亿元，但到2024/25年度预算开支，便高达63.4亿元，增逾12倍。计划最主要的开支增幅，出现在优惠放宽至60岁或以上长者之后。
政府于2018年8月委托顾问公司检讨两元优惠计划，报告最终在2021年1月出炉，当时两元乘车优惠的门槛仍是65岁以上。报告提到，“香港似乎没有特别理由降低2元优惠计划的合资格年龄。”原因为许多60至64岁年龄组别人士仍在从事经济活动，出行次数比现时受惠的长者多，将两元优惠计划扩展到这组别的成本可能会很高，而涉及的行程票价差额也可能会较高。
事实上，自降低受惠年龄门槛后，计划拨款开支由2021/22年度的16.3亿，按年倍增至2022/23年度的33.7亿元，2024/25年拨款预算达63亿元。出行的长者人次，则由2021年的124.7万增至2022年的194万，增幅达五成半。
近年，不少前官员和学者都有就政策发表看法。前运输及房屋局局长张炳良曾撰文批评，上届政府将年龄门槛降至60岁的决定“太过轻率”，这种由政府“包底”的模式，对公共财政的包袱不容忽视。去年底，香港大学社会工作及社会行政学系荣休教授周永新也撰文建议60至64岁人士每月乘车优惠不逾700元，甚至恢复受惠年龄至65岁以上：“因为2022年初把岁数降低时，事前社会并没有强烈要求。”文中有一句措辞强烈：“到了今天，仍有不少市民认为当时的决定是错的。”
你不如去看看公共交通费用加了几多钱？加了几多倍？有些不是老人家加出来，而是交通费加出来。
社区组织协会副主任施丽珊
财赤严重，两元乘车优惠变成愈滚愈大的经常性开支，可是两元乘车真的与财赤相关吗？社区组织协会施丽珊向端传媒表示，这说法并不公道。她分析开支增加的原因除了因为长者增多，也攸关过去10年交通费大增，措施变相补贴公共事业：“你不如去看看公共交通费用加了几多钱？加了几多倍？有些不是老人家加出来，而是交通费加出来。”她认为公共事业作为垄断了交通服务的机构，可付出更多，与政府分担。
劳工及福利局局长孙玉菡27日表示，如果维持原有两元乘车计划不变，“财政上不可持续”。他说，两元两折在照顾长者和残疾人士的同时，可以实现财政上的平衡。
公共行政要有理性，很多人常常说‘悭悭埋埋几十亿’……这些与三千亿财赤没关系，而是不应让人乱用钱，这是原则问题。
香港大学经管学院讲师阮颖娴
两元乘车优惠开支增幅虽大，但只占政府的经常性开支一小部分。香港大学经管学院讲师阮颖娴向端传媒指出，重点不是两元乘车用多少钱，而是政策实际上不符合公共行政原则，“公共行政要有理性，很多人常常说‘悭悭埋埋几十亿’，少少钱、又例如两亿给关爱队，起条桥几亿……这些与三千亿财赤没关系，而是每件事都要有理性，不应让人乱用钱，这是原则问题。”
阮颖娴解释，两元乘车最初的设计划一两元，导致“长车短搭”的问题出现，白白浪费公共资源，但这其中不存在长者“滥用”，因为是补贴机制容许这情况出现：“没有明文禁止长者见车就上。”她认为，不是长者“乱用钱”，可说是政府“自己乱用钱”。
新方案改为10元以上车费两折，又每月限搭240程车。孙玉菡近日透露，在目前计划内的200多万人中，只有360人每月乘车超240程。两元乘车带来的经常性开支持续增加，但又因民情而无法完全取消，不过阮颖娴说方案虽然“悭（节省）不到几多”，但认为政府有尝试解决机制所带来的“长车短搭”问题，“开始理性一点”。
张炳良在前年及今年月初在《明报》撰文，综合财赤的原因。他说经历2008至2009年全球金融海啸后，政府大幅增加开支、撑企业纾民困，跨党派不断向库房“埋手”，政府亦渐倾向用钱去解决问题。上届政府又因疫情，先后注资防疫抗疫基金共约3570亿元，疫情过后，政府及社会期望经济复苏，却不似预期。
他指出，现届政府欲大兴土木、大笔投资创科和吸引创企落户，及大幅增加民生开支，以物质改善去争回民心，惟在现时的经济环境下，时机不利。他指因地缘政治局势、本地人口结构变化等原因，财赤已经变成结构性。
张炳良认为，财赤不止于理财，“更涉及政经大局之变及政策选择之再思”。他又提到要达成“灭赤正义”，高官、议员应率先与民共渡时艰。
阮颖娴形容政府现时的策略“想做大赌李家诚”，靠借钱去支撑基建及经常性开支，希望靠北部都会区、人工智能、创科发展等赚钱还债，“到时就持续到了”。
削减公共福利，在多大程度上有助纾缓财赤？今次港府削减两元乘车优惠，连同公共交通费补贴计划的领取门槛由400元提高至500元，陈茂波指两项计划调整后，合计五年将节省约62亿元。除了交通费用节流外，政府也减少向市民派糖，如薪俸税免税额由3000元减至1500元。阮颖娴认为这些节流对目前财政困境的效用少，“节来也无补于事，可能因此减少少就算数。”
阮颖娴说，随著人口老化，政府的经常性开支只会增多，需要靠经济发展才撑得下去。她形容政府现时的策略“想做大赌李家诚”，靠借钱去支撑基建及经常性开支，希望靠北部都会区、人工智能、创科发展等赚钱还债，“到时就持续到了”。她说，香港财赤浮现，是过去几年开支增多，但收入减少，“如果经济有发展，能收回这么多税，就可以解决财赤；以前都是香港的地卖得贵，多人来投资，那就承受到。”
可是，香港经济出现了结构性改变。阮颖娴说，香港以前主要与欧美市场合作的生意减少，现时要开拓中东及东盟市场，却未见成效：“他（陈茂波）讲到离任后就可以变回正数，其实我看不到这件事怎样发生……不知真正的‘经济火车头’在哪。”
“掹紧裤头过日子”
政府的意思是给你就叫‘优惠’，不给就可以随时cut ，因为你们是低下阶层，不用理会你们的感受。对著公共设施又无计，刀锋就向著我们。
61岁的泥水师傅李先生
2023年，作为前运输及房屋局局长的张炳良接受《星岛日报》专访提到，扩大两元乘车优惠作为福利政策“覆水难收”。新一份预算案，除了两元优惠“瘦身”，交通补贴领取门槛亦由400元增至500元；教育局在新学年起将取消2500元学生津贴。
“政府的意思是给你就叫‘优惠’，不给就可以随时cut ，因为你们是低下阶层，不用理会你们的感受。对著公共设施又无计，刀锋就向著我们。这次就是削车费，我们妥协了，下次长者津贴、伤残人士津贴⋯⋯ cut 得就 cut 吧。”除了谈车费外，李小先生格外担心政府会再削福利。
李先生13岁入行做地盘，有份兴建沙田马场，他仍然记得怎样建马房；后来他专做泥水，成为业界的泥水老师傅，被解雇前指导其他年轻工友，经手建筑数之不尽。我们跟随他到朗屏站买𩠌，甫出闸就是他曾粉饰过的私人屋苑。在他眼中，长者年轻时为香港贡献，老有所需时，应享有社会福利。
不只李先生有这一重担忧。在位于铜锣湾的示威街站，70多岁的市民李女士反复强调两元优惠非唯一重点，她笃定未来将有更多社会福利被削减。
她的语气显得不耐烦：“其实以前没两元优惠，日子都是这样过，但它（政府）把你的视线转移至两元，其实目的就是削减医疗及教育的开支。”李女士最担心日后看医生要加价，想要更好的药要自费，“谷”市民买医疗保险等等﹐并著记者要留意医疗开支会否被削。
削资源一说，并非空穴来风。
今次的财政预算案并没有具体提到大减福利方面的开支，不过陈茂波已指示政策局检视社会福利、医疗卫生和教育方面的开支，称这三方面的经常开支在本财政年度均分别超过一千亿元：“我们需善用资源，因应香港人口结构的变化，检视资源运用的可持续性。”
基层这几年也没有好日子过，失去了很多收入甚至欠债，现在工作也不稳定。
社区组织协会副主任施丽珊
港大社会工作及社会行政学系荣休教授周永新曾在去年底指出，政府若要开源节流，首先应该检讨社会福利。周永新建议削减社会福利有三项原则，包括确保市民的基本生活和需要，不会因削减而受到影响；把省来的资源调去发展其他急需的服务；以及必须汲取市民意见。他建议冻结高龄津贴于每月1620元、令“内地养老” 有具体计划措施等。
不过，社区组织协会施丽珊对此有保留，“基层这几年也没有好日子过，失去了很多收入甚至欠债，现在工作也不稳定，很多人要申请综援的也没申请。”她指出再减福利，只会令香港的贫富悬殊加剧，并认为政府的财政储备仍处于合理水平：“不是所有人都要掹紧裤头过日子的地步，即便要减也不是减老弱。”
（注：“掹”，广东话，拉曳、勉强的意思。）
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