评论|徐子轩:特朗普的贸易战,改造全球分工体系

威吓调涨关税只是饭前酒,批评他国操纵汇率亦仅是小菜。真正的主菜是改造贸易全球化的内涵。

自从特朗普(川普)就任美国总统之后,不管是签署行政命令退出“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”(TPP),检讨北美自由贸易协议(NAFTA),抱怨与中国、日本等国的贸易赤字,威胁对转移工厂至他国的美国公司课征边境税(substantial border tax)等等,无一不是以“公平”作为辩护。

他在过去的访谈里特别强调,美国需要的是“公平贸易”,而非“自由贸易”。甚至连他任命的白宫国家贸易委员会主任纳瓦罗(Peter Navarro),也在访谈里对德国开砲,指控其操纵汇率,利用被低估的欧元来剥削他国,逼得德国总理默克尔(梅克尔)以“我们致力于公平贸易”反击。

这里所谓的“公平贸易”又是什么?它会是特朗普政府贸易策略的核心吗?

自由贸易信仰的挑战

首先,二十世纪(新)自由主义者所主张的,自由贸易能使所有参与者雨露均霑的理论,已摇摇欲坠。诚然,不少国家都因奉行比较优势理论获得发展,有的国家与跨国企业更以竞争优势,进一步占据领导地位。但是国家GDP和企业营收的发展,与一般人民收入的成长,逐渐呈现脱钩趋势。

在这其中,保护主义者从未放弃抵抗——其中除了有在全球化浪潮中蒙受损失的在地企业之外,还有许多未能于自由化潮流里获得好处的普罗大众。反全球化者的观点是:经济自由主义仅对少部份人有益,且加深了收入不平等,而这种不平等又会反过来损害经济成长的可持续性。

然而,贸易自由的大纛下,高唱保护主义乃是政治不正确之举,常年以来均未能形成主流声浪。既有政治阶层多顾忌金主和中产阶级的反感,多数民众仍愿意相信政府推进自由贸易的美意——直到国民真实收入呈现“利多难涨”的趋势。

根据国际劳工组织(ILO)2016年的全球薪资报告,从2006到2015的十年间,全球132个经济体平均薪资成长约为2.2%,若扣除中国只剩1.4%;麦肯锡2016年的收入报告也指出,比较25个先进国家1993到2005年,和2005到2014年两个区间,家庭年收入不增甚至下滑的比例在前者只有2%,但在后者则有65至70%。

全球化之弊,与传统补救措施

人们察觉千禧世代的生活品质,已不如上一个世代。对于收入不均的原因众说纷纭,也不会只有单一解答,其中有个具说服力的观点即是“全球化之弊”:大量的企业在全球化下进行自由贸易,为求盈利(与生存)将工作外包,既压低人事费用,亦减弱劳工议价能力。而过分强调削价竞争,固然使消费者享受低廉商品,却也将成本转嫁到劳工身上。

从这样的论述看来,当今的全球化是“有利企业、但不利劳工”的不公平交易,如果自由贸易对任何国家有得有失,那么,中产阶级要的不是政府的施舍,而是改善他们环境的政策。事实上,一国政府在不明显违背全球化的前提下,确实会采用某些安内攘外的平衡政策。

安内方面包括对于全球化红利进行再分配,以补偿损失者等。比如奥巴马(欧巴马)政府为了通过TPP,亦提出贸易调整援助法(Trade Adjustment Assistance, TAA)等法案配套,给予预期面临失业者金援和职训等补偿。

攘外方面,则包括在对手可忍受的范围和国际规则内,取得模糊的干预空间,来保护国内就业,如各种非关税贸易壁垒(Non-tariff barriers, NTB)措施。例如2016年年底中国将大量韩国进口的智慧马桶座,列为不合格商品,即是所谓的技术性贸易壁垒(Technical barriers to trade, TBT);又如今年初始,美国对中国制客卡车轮胎开征反倾销与反补贴税,即是所谓的条件性贸易保护措施(Contingent trade-protective measures)。

特朗普,意图改造全球分工体系?

这些举措其实行之有年,就某种程度而言,都是达成“公平”贸易的手段,多任美国总统任内未曾或缺。只是,现在已不能满足失业者的再就业(尽管美国几乎达到平均充分就业率)、也无法符合中产阶级增加收入的期盼,特朗普政府似乎要以更激烈的政策卷起千层浪。

威吓他国调涨关税,只能算是民粹主义者的饭前酒;批评他国操纵汇率,亦仅能算是经济民族主义者的小菜。真正的主菜,是特朗普政府有意要改造贸易全球化的内涵。

在上述纳瓦罗接受采访的发言里,世人多只注意到美德两国的龃龉,却忽略更重要的讯息:特朗普政府不只要工厂留在美国,更要“强大的国内生产链生产零组件,才可以确保美国人民的工作与工资”——因为“光是外国制零组件送到美国组装并不利于长远发展”。这等于同时杠上中国、墨西哥等生产零组件国,德国、日本等成品生产国,以及那些将自身利益与国家利益做最大程度脱钩的跨国企业。

这其实具有相当难度,就如同已故苹果执行长贾伯斯曾对奥巴马说过,“那些工作不会回来了”。特朗普当然能争取到一些企业配合,却不可能量大到足以回复美国制造业的荣光;其所带来的获益亦非短期可见,不一定能符合他的选民期待。

目前看来,特朗普政府似乎打算以对外厂商课征重税、对内厂商提供免税的套路,来重新定义全球分工体系。许多专家学者都已提醒特朗普:美国施行重税之不可行。有的以1930年代的斯穆特─霍利关税法(Smoot-Hawley Tariff Act)为警示,强调高关税可能间接加剧大萧条,非常不利于世界整体贸易;有的以经济数理模型计算,强调如果和中国、墨西哥等发生贸易战,到2020年美国失业率将达到8.6%。但这些批评是在特朗普的言论,以及全面贸易战的基础上做预测,真实世界的样貌还需等待具体政策出炉。

贸易战的战场:关税与关键产业

候任商务部长罗斯(Wilbur Ross)已明确表示不会发生贸易战,防御性关税是美国谈判策略的一部分,目的是提振美国的出口。

不过,罗斯的话恐怕只能先听一半,以“关税”为触媒的贸易战早就开打,尚在攸关各方可管控的范围内。例如中国早“习惯”美国征收钢材类的高额反倾销与反补贴税,以及美国对中国在WTO兴讼倾销钢材官司(奥巴马任期内就高达15次),只能逐渐减少对美出口。

至于特朗普也已释放出相似讯号:提名待审的美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer),有丰富的国际仲裁与诉讼经验,更在1980年代列根政府任职期间,成功迫使日本“自愿”限制对美国出口汽车和钢铁。罗斯是特朗普用以回应选民的重要王牌,会怎么对待中国,相信北京心里已经有谱。

另一方面,以“关键产业政策”为触媒的贸易战,看来山雨欲来。例如曾任奥巴马政府商务副部长安德鲁斯(Bruce Andrews)在临别赠言中指出:中国的半导体产业发展,对美国经济构成严重威胁,美国需要一个更公平竞争的环境,确保对手遵守规则。此立场与特朗普政府大同小异。

罗斯业已表达,对于中国企业透过国家挹注、大举进攻半导体市场的忧心。由于半导体业涉及基础研究、工业应用等美国竞争优势的关键项目,甚至攸关国家安全,可以想见将是未来双方交锋重点,亦是华府设定的新战场。更重要的是,这或许可以牵制特朗普的重税狂想,在影响美国与世界经济较小的状况下,同样能达到“惩罚中国”的目的。

全球贸易的历史钟摆

把任何国家捧为全球化旗手或自由化领导,都可说是幼稚的宣传,没有哪个国家会采取一面倒的自由或保护主义政策。自由主义着眼于消费者权益和全球效益最大化;保护主义则从生产者利益和国家发展策略着手。稍有智慧的掌权者,必定会灵活运用两种策略,以寻求国家最大优势——这是国内与世界经济条件互动的必然,重点只在如何说服两边听众。

从全球化贸易成型的数百年以来,历史已经让我们见识过:贸易壁垒的泛滥,如何促生了世界大战,以及其大幅拆除,又如何促生了全球经济一体化。如今,贸易的钟摆又转向保护主义。这次问题则在于作为领导者的美国首先发难,向自己的(华盛顿)共识进击,贸易战只是一个开端,接下来可能是汇率的货币战,直到华府认为重拾优势为止。

在这高度一体化的时代,帝国的反击必然会对世界造成巨大影响,也可视为是权力转移前的明显征兆,各国必须学会接受现实以及管控伤害。特朗普政府若铁了心,决定以双边主义取代多边主义,各国也将被迫模仿,是否会造成全球化典范的转移,也值得世人持续观察。

(徐子轩,LUCIO策略顾问总监,淡江大学国际事务与战略研究所博士)

读者评论 1

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  1. 多邊的相關內容本來就通常是需要全部成員有共識的部分,比如說各種針對發展中國家的優待通常是可以延緩8-10年的開放進程, 但是對已開發大國的傳統產業來說,比如說美國傳統產業為主的州,可能算是偏向受害。 或許比較算是美國各州再次一體化的契機,比如說聯邦企業降稅,使得各州企業逐級地方稅有提高與一體化調整的空間,而一些本來就以企業低稅來吸引其他州產業進駐的州,可能就相形獲得提稅壓力,否則來自聯邦企業稅的重分配挹注可能會因聯邦降企業稅而自然縮減。