评论｜陈柏谦：台铁工会抗争，是自私还是别无选择？

农历年除夕起，台湾铁路产业工会发起抗争行动，约500名员工配合工会在春节期间“合法休假”，以凸显台铁人力严重不足，导致员工必须长时间超时工作，甚至让“日夜休三班轮班制”（注一）成为常态的问题。工会的诉求很简单，除了要求台湾铁路管理局（台铁）与其主管机关交通部必须立即补足人力，更重要的是，应调整排班表，给予员工充足休息时间。

虽然产业工会早在今年1月即已预告这次行动，并持续呼吁交通部与台铁尽速回应诉求（注二），但近两个月来，却无收到任何具体回应。唯一的“回应”是：春节过后，在交通部的支持下，台铁管理局对配合产业工会而“合法休假”的工会会员，破天荒开出了370份的旷职通知书。

2月9日，产业工会发起游行，300多名收到旷职通知书的员工，从交通部一路走到凯道总统府前，要求撤销旷职单。

这场自去年九月起开始的劳资争议，越演越烈。只是一般旅客与社会大众不仅少有理解，甚至可能抱怨工会无视年节交通需求，是“自私”或“欠缺服务精神”的表现。
作为台湾历史最悠久、规模最庞大的公共运输系统，这场合法休假争议的背后，所揭露因人力不足与员工过劳所衍生出的运输安全问题，却绝对值得社会上每个人的高度关注与理解。

台铁员工超时工作与过劳现象有多严重？

依据产业工会的统计，在所谓的“日夜休三班轮班制”下，台铁员工每个月的工时至少是240小时（平均每周60小时），年总工时达到2880小时。至于列车长的职务，年平均工时更是高达3227小时。

这些数字极为惊人。以目前法定工时每周40小时来计算，一年52周下“正常法定”的工作时间应该为2080小时。而根据劳动部的调查统计，台湾劳工在2015年的平均年总工时为2104小时。这个数字已在世界各国劳工的工时排名中名列前茅，让台湾成为国际知名的“过劳之岛”。

这种情况下，台铁员工每年的工时，竟然比整体劳工平均还要高出700至1100小时。换个说法，对列车长来说，两年内的总工作时间，抵过一般劳工工作三年的总工时。更严重的是，台铁员工因工时高居不下，往往一周七天都有工作，没有任何一天完整的24小时“历日”为休假。

旅客人数大增，人力却大减

而在上述惊人的工作时间与极不人道的班表背后，直接反映出的，其实是台铁人力的严重不足：

台铁在1976年员工人数达到23678人的最高点，随后一路下降。1990年代兴起公务机关“组织精简”浪潮；至1996年，台铁员工人数已经降到了17700人，2006年更降到13363人的最低点，往后十年则一直维持在13500人左右的规模。换言之，台铁目前的人力规模，比起高点减少超过四成。

就在台铁人力不断减少的同时，近二十年来台铁的旅客人数、运量与客运收入，却相反地呈现逐步增长的趋势。以旅客人数为例，1990年时为1.3亿人次，至2015年已经一路成长到2.3亿人次。台铁的年营收，则从1986年约140亿的规模，增长到1996年的近220亿，到2015年则更超过262亿元。

即便这段期间内，台铁经历过包括售票自动化在内等科技的引进，得以节省部分人力需求；只是这部份人力需求下降的量，仍远小于台铁员工实际裁减的幅度。

业务量增加但人力严重不足，不只造成台铁员工过劳，更严重威胁到旅客与员工的公共安全。监察院在2015年11月发表的“台铁行车安全与事故防止机制探讨”专案调查研究中，即明确认定台铁近年来发生多起重大行车事故，均与“基层人力严重不足”有直接关连。例如去年8月，新竹站便在维修号志时，因缺乏多余人力担任“瞭望员”，导致一名员工遭区间车撞上，伤重不治死亡。

另一个常有的误会与迷思是：台铁过去二、三十年来，因其他替代性交通工具的陆续普及（先是国道高速公路、随后国内航空、最后一波则为高速铁路），许多中、小型的车站可能都历经了“裁撤”或“降等”，这部分转变应该可部分“合理”解释台铁人力的下降。

然而，如果我们追踪台铁车站数量历年变化，就会发现与社会认识相反的事实：90年代初期之前，台铁车站数量确实逐渐减少，车站数量一度由234降至211个。但在2000年前后，各地方政府推动观光，重启不少本来一度裁撤的地方小站，让趋势逆转。2015年时，台铁的车站数量已经回复到226个，其中简易车站从2010年的41个，增加到2015年的52个。

这部份因素，也间接让台铁人力吃紧的问题更加恶化。

台铁为何亏损连连？

过去十多年来，社会上还存在著一种普遍、但却明显被误导的认知，把台铁的年年亏损，甚至累积超过千亿的债务，归咎于台铁缺乏效率、“冗员”太多所导致。但一如前述，事实恰恰相反：台铁人力只有不足，何来“冗员”？

那么，台铁为何还是年年亏损？这其实涉及到国家、政府乃至于社会如何看待与定位台铁的公共事业性质。台铁过去每年所累积的亏损与债务，比例最高主要来自三个部分：

最大的一部分，来自于支付过去退休人员的退抚金。由于台铁被列为“自负盈亏”的事业单位，过去员工退休后的退抚金采“恩给制”，但政府过去却未在台铁的年度预算中，预先提列支付日后退抚的准备金，结果就是台铁退休人员的退抚金支出，全数都得由台铁自行吸收。而台铁在退休人员逐渐增加、退抚金压力不断加重的情况下，只能透过借款支付，导致台铁需要另外支付庞大借款利息，造成“以债养债”的恶性循环，以2014年为例，台铁当年度因为这部份的举债而新增需支付的利息就超过了10亿元。

第二部分，则是来自于台铁每年自行吸收的（身心障碍与老人等）法定优待票差额。这部份其实应该是政府的责任与政策，然而过去政府却未对台铁进行实质补贴。以同属大众公共交通运输服务性质为例，台北市政府每年大约编列了6到8亿预算，补贴捷运与公车业者的敬老票差额，台铁却必须对这部份差额自行吸收。这部份经年累月累积下来的金额，至2015年大约已接近250亿元。

最后一部分，则是许多小站地理位置偏远，虽然不符成本效益，但基于提供公共运输的责任而维持营运，或因为地方政府发展观光需求而要求重新开启。依据台铁管理局的估计，这些小站历年来产生了约莫200亿元左右的“累积亏损”。

上述这三项，其实本来都应该是政府的责任。因此台铁的历史负债，其实是替政府扛的。而且，如果我们观察过去十年台铁的营运收支结构即可发现：即便替国家背负如此沈重的责任，由于人力持续减少与随之而来的人事成本递减，台铁过去几年来的“亏损”正不断下降。2012年在连续八年亏损超过百亿后，首度减少到98亿，此后一路下降到2015年“亏损”约22亿元，甚至在去年度上半年首次出现转亏为盈的迹象。我们需要特别留意的是：这样的“盈余”，其实是建立在“劳务成本”大幅下降、建立在对台铁员工的严重剥削上，才得以达成。

追根究柢，除非中央政府乃至于社会大众，将台铁视为一项国家所应提供的重要公共服务，而非仅是以追求获利为目标的营利事业，我们才有机会正确看待与认识，台铁营运上的困境与其“债务”的社会性质。

为何永远补不足人力？

既然台铁目前面临最迫切的问题，是人力严重不足，那么交通部与台铁过去所宣称愿意“尽量补足人力”的说法，为何至今仍未见成效？

其实早在2000年左右，台铁员工人数尚有约1.7万人，人力即已经呈现紧绷，基层员工与工会业已数度反映，需要加速增加员额、补足人力。然而台铁当时已背负日渐沈重的“历史债务”，人事行政局竟以此为由，屡屡退回增加员额的要求。加以当时因高铁正要开通，交通部与社会也一度认为，台铁必然将因高铁缘故而客运量下降，因此铁路特考甚至停办数年。

2008年恢复铁路特考，但根据监察院的调查报告显示，新进员工离职率却居高不下。毕竟一来年轻新进人员到职后，马上面临超高工时与“日夜休三班轮班制”等高压、恶劣的工作环境冲击，再加上台铁虽属国营，但台铁员工无论在待遇或福利上，却都远远不如公务人员。目前台铁仍有约上千名法定员额待补，却迟迟无法补足。

这般困境，让台铁陷入恶性循环而无法自拔。人力无法补足，因此现职人员持续过劳，造成年轻现职人员在入局五年内纷纷选择离职。这点从员工年龄分布可一览无遗——台铁员工年资未满五年的比例高达将近三成，年资五至十年的比例则降到14%，年资10至15年者竟然只有5%。而年资25年以上的资深员工则占了超过40%。也就是说，在目前台铁的恶劣工作环境下，极低比例的年轻员工愿意长期留下来。本来应该是兼具体力与经验的中间阶层（年资5至15年），却反而是台铁人力结构中最势单力薄的一层。

打压劳资争议，只会恶化台铁人力困境

显然，只有交通部与台铁下定决心，透过大规模补足人力，才有机会一次彻底翻转与改善上述恶性循环，让台铁的员工的工时与休息时间，大幅调整到符合人性标准。

台铁员工长期处在沈重的工作时间与压力，又迟迟无法得到具体承诺改善，终于在今年发起集体行动，试图唤醒政府重视。让人感到不解甚至荒谬的是，交通部与台铁管理局竟然不是正本溯源面对问题，反而选择高压、强势回击，抬出所谓“公共运输旅客权益不容威胁”做为借口，以“全面旷职”的处分，压制基层员工的不满。

惩处，或许可以暂时压制台铁基层员工的抗争，然而长远来看，不仅无助于解决台铁当前的任何问题，更只会让台铁新进人员感到心寒，加速提前离职的脚步，而让本来紧缺的人力更雪上加霜。更重要的是，这必然将进一步恶化，本已岌岌可危的公共运输安全与品质。

也正因为如此，当我们看待台铁产业工会“合法休假”的行动与诉求时，不该仅仅看做是台铁员工争取劳动权益的劳资争议，更不该将发起集体休假的工会与基层员工视为交通便利破坏者，而应将工会行动，视为是为了全体乘客运输安全的一役。

如此一来，每个乘客不应吝于展现你的支持与声援，一同告诉台铁与交通部：请补足人力，还给每个台铁员工人道的工作班表吧！

（陈柏谦，台湾高等教育产业工会研究员，台湾通信网路产业工会秘书长，英国伦敦大学玛丽皇后学院商管系博士生）

注一：以三天为一个周期的轮班制度，举例来说，某台铁员工第一天早上7:30上班，晚上7:30下班，此为第一天“日班”。第二天晚上的“夜班”自晚上7:30起，要持续到第三天的早上7:30，如此才算“夜班”下班；而所谓“休班”的起算，是第三天早上7:30开始，至第四日早上7:30止，而第四日早上7:30则又要开始新一轮的“日班”。

注二：台铁产业工会2016年9月成立后，台铁管理局曾一度成立“工时协商小组”，对轮班、休假制度进行检讨。但在历经四次协商，关于“日夜休”三班制的轮班方式台铁管理局依旧不愿进行任何调整，最后11月初产业工会无奈退出“协商小组”，后续台铁管理局即无再针对改善员工过劳与排班问题与产业工会开启任何实质协商。