本文的上篇《徐子轩：从谷歌风波，看比关税战更重要的，美欧中数位混战（上）》已于8月24日在端传媒刊出。
近来欧盟打算订立新法，目标是驱使网路平台在规定时间内，删除被欧盟执法单位标记为恐怖主义的信息。原本欧盟允许科技公司自我监管内容，但发现成效不彰，因此决定以罚款作为威胁，祭出惩罚性措施维护欧盟的安全。
在印度，Facebook与剑桥分析（CA）的数据泄漏事件上升为司法案件，中央调查局（CBI）已开始调查。尽管CA否认有印度人民资料外流，但FB承认印度有五百多万人受到潜在影响，CBI将判断是否有违反印度法律之虞。
这两件事代表各国对于网路监管的重视，也代表国际规范被付之阙如，两者其实是一体两面。从WTO多哈回合谈判触礁以来，迄今全球难再有建立贸易规则的共识，但随着数位贸易成为贸易流量的主力，各国的政策议程都不能缺少它，约束行为的规则更显重要。
由于WTO相关协定没有跟上数位经济的复杂性，无法有效处理会员国的贸易纠纷。因此有国家或区域开始制订自己的网路法律，对竞争者施加不利的限制。也就是说，在数位贸易战之外，主要玩家如美欧中，还企图以自身法律影响他国，进而达到主导全球规则的目的。
贸易规则的三大阵营
如果以意识形态来定位国家，光谱两端分别为自由主义与重商主义，摇摆其中的便是监管者。要注意的是，这种分类并非绝对，每个国家都会出现拥护贸易自由的声音，因为没人敢承认以邻为壑；每个国家也都会出现政府干预，关键在于干预的程度与类型，以及违反国际规范的可能。
自由主义者的主要目标是确保网路自由和开放，强调跨境数据流动的价值，以及对经济增长的重要性。为此，必须预防和消除数位贸易壁垒，像是数据本地化的成本、他国政府过当的安全政策等措施。有的自由主义者更认为维护信息自由等于言论自由，因为数位贸易不只是市场导向，也有获取信息的权力。
作为主要的自由主义者，美国的重要策略之一，是将数位贸易问题纳入双边与区域贸易协定（RTA）。如今年刚生效的“跨太平洋伙伴全面进步协定”（CPTPP），美国虽已在特朗普（川普）政府命令下退出，但最终内容反映了美国的许多偏好，像是在电子商务章节里禁止跨境数据流限制和数据本地化等要求。
监管者原则上分享了自由主义者的目标，但呼吁政府加大干预力度，以保护个人隐私。在支持开放网路的同时，监管者也对个人数据和数据本地化设下某些限制，提出比自由主义者更严格的控制措施，有的是为了保护国内产业，有的则是为了反垄断行为。
欧盟领导监管机构阵营，尽管会员国对监管的看法不一，但分歧的立场已经整合于通用数据保护条例（GDPR），乃是目前最具全面性的网路隐私法规。这也成为各国学习的对象，如巴西和拉丁美洲的一些国家都采用了欧盟的做法，要求贸易伙伴在进行数位贸易前，必须先证明对数据有充分保护。
重商主义者优先考虑产业政策和安全目标，因此对数据流进行限制。大部分都会主张数据本地化，甚至有的还会要求他国企业技术转让、揭露源代码等措施。重商主义国家通常会以扶持工业或国家安全为由立法，采行保护的手段对付外国竞争者，最常见的像是以市场换技术或盗窃智慧财产权。
最活跃的重商主义者当属中国，利用全球数一数二的市场规模，中国经常有效地说服外企将其要求作为市场准入的条件。俄罗斯也有后来居上的态势，GOOGLE和苹果已经遵守在当地存储用户数据的法律，LinkedIn则因违反法令、无法在俄罗斯营运；微信也曾因未能遵守某些数据本地化法律，一度被俄罗斯封锁。
这些阵营在短期内不太可能跨越他们的数位鸿沟，各国想要在协定里达成共识，除非有特别强势的引导者，像是过去美国奥巴马（欧巴马）政府对于TPP。否则，混杂各阵营成员的谈判，只能产生数位贸易的最低标准结果，例如「区域全面经济伙伴关係协定」（RCEP）不太可能实现突破性的电子商务成果。
再放大到百多名成员的WTO更是困难，成员中大约有一半以上没有参与具有明确电子商务章节的区域贸易协定。这可能会为自由主义者吸引支持者的空间，但反过来说，也等于是监管者和重商主义者的暂时胜利。在全球数位贸易规范得到确定并巩固前，各方的竞争将会日趋白热化。
在WTO争论
去年年中，美国、日本、韩国、澳大利亚和台湾联手，在WTO的国内规章工作小组（WPDR）会议上，共同表示对中国网络安全法的担忧，呼吁中国遵守服务贸易总协定（GATS）的承诺。
跟着美国又于服务贸易理事会（CTS）提案，要求中国暂时先不要发布或实施最终法律措施。CTS也在此后讨论了中国的网络安全措施，美日两方与中国在会议上唇枪舌剑，互不相让，也使会议沦为形式。
今年，针对中国政府新发布的“关于清理规范互联网网络接入服务市场通知”，美国再度于CTS提出异议。华府认为这种做法违反GATS承诺，要求中国解决美国提出的问题，避免破坏信息服务贸易的跨境转移。
面对美国的压力，中国也有对策，最常见的便是模糊政策，在许多法律和命令中使用具弹性的表述方法，避免在WTO受到挑战。例如去年提交给WTO的网络安全等众多国家标准里，有三百多项“强制性标准”遭废除、一千项强制性标准降级为“推荐性”。
不过，即使标准属于“推荐性”，中国监管机构仍可以依据某些条件审查企业。实际上，无论中外企为了广大市场，通常都会按照比“推荐性”更高的规格来迎合政府。这也是在中国经商的政治风险，特别是当美中贸易局势冲突加剧之际，外企自然要分外小心，以防北京找到惩罚美企的借口。
可以清楚看到，在WTO一切争议点都是围绕着GATS展开的。根据条约，GATS涵盖所有服务部门，会员国必须服从消除并禁止歧视，以及修订法律透明性的义务。不过，GATS的市场准入义务是建构在正面表列（positive list）的基础上，也就是会员国明确选择加入特定的服务部门之后，才算有效。
GATS生效于1995年，附件包括电信与金融服务，但电子商务、数位贸易等概念，以及相关的贸易壁垒措施，都未包括在内，因为当时许多新的数位产品和服务并不存在。鉴于GATS的正面表列原则，自然也就无法一体适用。近来这些新科技所带来的问题已在WTO提出，各方正在研究谈判中。
最新的发展是，去年年底在阿根廷举行的第11 届WTO部长级会议，虽然缔结了电子商务联合声明，但内容颇为空洞，没有明确的全面多边谈判途径。唯一的结论乃是暂时停止（moratorium）征收电子关税，这已经是20年前的老调，反映出会员国间持续且广泛的分歧。
从去年迄今，有不少会员国提出自己的意见，从先进国家到开发中国家各有立场。例如新加坡侧重数位服务与商品的市场准入，认为可以促进开发中与未开发国家的基础设施；马来西亚、墨西哥等国也认为，电子商务可以创造商业机会，已取得优势的国家应该提供技术协助，弥补数位差距。
准备开征“数位税”?
不过，卢旺达（卢安达）等非洲国家集团把电子商务发展的不均衡，以及对当地贸易的冲击列为优先考虑。它们对于电子关税存有异议，认为暂时停止不应是自动展延的机制。论者认为开征电子关税实际上有其困难，它们的目的并非真的想征税，而是借此与他国谈判，以获取先进国家的技术支持。
印度与南非也建议重新思考电子传输(electronic transmission)的关税。它们认为过去电子传输主要提供数位服务，如线上音乐、电子书等，但跨境电商越来越多贩售的是实体产品，这就必然会涉及本土制造的问题。若不课征关税，开发中国家就会遭到损失，亦不符合WTO关税减让的时间表。
事实上，印度已经对线上广告征税，对象无论是否为印度居民，只要在印度有固定营业地点，每个会计年度提供线上广告服务价值超过10万卢布，就会被课征6%的税。据统计，开征两年来增加了3千亿卢布的税收，GOOGLE、FB等美国网路巨头都是缴税大户。
征税的观点目前仍未获多数成员国同意，毕竟数位贸易经过多年的蓬勃发展，具有拉抬经济的潜力，特别是对正在大力推行数位化的国家。但即便连支持暂停关税的国家，也都有阳奉阴违的动作，显示数位贸易由于缺乏国际规则，已到了亟需调整的时刻。
像是新加坡在WTO建议将暂停电子传输关税作为永久性安排，以便为商业创造更稳定可测的环境。然而今年年初新加坡财长却宣布一系列增税措施，其中就包括进口服务，预计从2020年开始，对新加坡注册公司的B2C、B2B数位服务课征消费税。
但影响最广的当属欧盟执委会今年提出的数位经济公平税(Fair taxation of the digital economy)，虽然仍属草案，但内容已经引起许多争议。执委会认为企业销售用户生成的数据牟利，却不在现行的税收规则内，为了防止税基持续被侵蚀，必须要将这部分纳入课税考量。
根据草案，税收分为两部分，一是临时税，二是税收制度的共同改革。前者针对年营业额7.5亿欧元、欧盟区应税所得5千万元的大型企业，只要是从事线上广告，像是搜寻引擎、或代理商业活动，如网路商城都在课税范围，但电子零售商或个人网路贩售则排除在外。
后者是改革公司税收规则，使成员国能够对企业在其领土内产生的利润课税。若一个网路平台提供欧盟会员国服务年营业额超过七百万欧元，当年会计年度拥有十万名以上用户、或是与商业用户的合约超过三千份，即达到应税标准。若草案通过，会员国就必须以国内立法配合，预计到2020年生效。
此提案在欧盟引起分裂，赞成者以法国、义大利等国为代表，大约7国；反对者以爱尔兰、荷兰等国为代表，也是7国，中立观望者包括德国、奥地利等13国。由于欧盟采取一致决的方式，想要全体通过，恐怕还需许多努力。且若开征数位税，至少有五成以上来自美国企业，因此美国已强烈表态反对，其他成员如德国，忌惮美国会采取汽车关税报复，也难转向征税。
WTO之外的途径
由于GATS跟不上新兴服务的脚步，使得数位经济的一体化落后于全球供应链的需求。为了解决问题，美国、欧盟等23个囊括全球70%服务贸易额的经济体，决定绕过大多数抵制服务贸易承诺的发展中与低度开发国家，另起谈判炉灶，也就是服务贸易协定（TiSA）。
然而，从2013年迄今，经历21轮谈判，TiSA目前也陷入僵局。原因仍是在于自由主义与监管者的意见相左，包括市场准入、数据本地化等老问题。美国希望藉TiSA使数据流更为自由、市场更为开放，欧盟却担心TiSA会削弱监管能力，使它无法保护隐私数据。
值得一提的是，中国、印度等重商主义者都被排除于TiSA谈判外。中国曾表达加入之意，欧盟也赞成，但遭美国反对而无法参与。因为TiSA的附件包括限制国有企业(SOE)、禁止数据本地化等，这些都是中国坚守的部分。美国认为，引进中国并无益于谈判，只会加深裂缝。
此外，奥巴马政府时期的美国，原先希望以TiSA做为世界服务贸易规则的新典范。一旦缔结成功，便可引入WTO，让中国等重商主义国家不得不遵守。但这几年接连爆发的数据丑闻，使得美欧交恶，欧盟益发偏向监管，TiSA也就更难达成共识。
再加上特朗普政府就任后，倾向双边谈判，有论者认为美国可能会退出TiSA。这种可能性并不大，因为若美国退出，欧盟等国即有迎来中国的理由。在保护隐私上，欧盟虽与中国出发点不同，但限制美企的立场相近，欧中版本的TiSA将是美国恶梦，特朗普政府应不会搬石头砸自己的脚。
除了TiSA，美国还主导另一项区域性数位法律架构，即亚太经济合作组织的跨境隐私规则(CBPR)，是奥巴马政府早期留给美国的遗产。CBPR要求各国建立问责机构，职司审查和认证企业是否遵守数据保护规则，这点也成为后来欧美签署隐私盾（privacy shield）协议的重要组成部分。
CBPR虽是基于APEC成员的共识而诞生，但加入与否乃是自愿性质。由于规则繁琐，且涉及跨境隐私执法安排（CPEA），以及APEC联合监督小组（JOP）负责管理CBPR系统，一些重商主义的成员如中国、越南，都不愿加入。目前成员只有美国、日本等五国，台湾、菲律宾等国正在寻求参与。
与欧盟的GDPR相比，CBPR较为宽松。例如若要将个人数据从一地转移到他地，就CBPR而言，数据管理者应征得个人同意，或进行尽职调查，再采取合理措施确保接收人或组织能够保护信息；但GDPR规定转移必须要签订合约以保护个人数据，且只能转移到欧盟认定已有法律提供充分保护的第三国或经批准之地。
进一步来看，GDPR对欧盟成员等于是直接适用的法规，而CBPR系统不会取代或改变APCE成员的国内法律。如果一国没有足够的国内隐私法规，加入CBPR可以提供最低程度的保护。也因此在追究违法行为上，GDPR会施予重大的惩罚，但CBPR只是通过当地的补救协议进行谈判解决。
也就是说，CBPR兼顾各国隐私制度，是一种具灵活性的解决方案，有利于跨境贸易。但即使已如此宽松，仍旧无法获得各国青睐，可知歧见之深。为了更有效运作，APEC的数据隐私小组去年也与欧盟执委会代表商讨，双方正在研究GDPR和CBPR的相容与交互操作的可能，但目前仍无具体成果。
网路空间的巴尔干化
长久以来，人们普遍认为，自由开放的网路可以为用户、国家和全球经济提供最佳利益。然而，随着数位技术更深入的渗透生活，各种风险逐渐出现，如Facebook和谷歌等大型企业的垄断、个人（与国家指使）的骇客对关键基础设施的攻击，以及对隐私数据与智慧财产权的威胁等，都使得网路空间面临巴尔干化（Balkanization）的趋势。
所谓巴尔干化是指，原本“统一”的数位世界走向分裂、各国充满著对立的导火线，很容易在没有国际规则约束的情况下发生冲突。以网路隐私为例，拥有强烈数据保护的国家要么就是与他国保持隔离，要么就是迫使他国遵守其法规；但在没有全面数据保护的国家之间，跨境数据交换可能会激增，然后反过来结盟对抗有强烈数据保护的国家。
当然，若要严格定义，在一些主张网路主权的国家看来，网路空间从来都不是统一的世界。如俄罗斯认为美国和几个欧盟国家控制全球网路，为了预防西方展开网路战，俄国必须打造自己的替代网路，因此决定在金砖国家设立备份服务器，避免西方的攻击。
这毕竟是罕例。比起美国政府的进攻，绝大部分的国家更担心的是美企的掠夺，也就是对于数据的侵犯。如此加速了监管者阵营的壮大，像是德国、英国、澳大利亚、部分加拿大省等传统自由主义者，也都转向数据本土化。目前全球已有一百多国推出自己的隐私法规，等于就有一百多种标准，其实非常不利于数位贸易的推广。
正如祸起萧墙的古训，最强大的自由主义者美国已入困境。由于过度的霸权扩张引起主权纠纷、无节制的贪婪资本导致金融海啸，都是衰弱的关键，在数位世界里同样适用。加上近年来华府对于网路战略的忽视，奥巴马政府是多说少做、特朗普政府则是少做少说，网路巨头的美企又陷入隐私与反垄断之争，美国领导的正当性也在崩塌。
如今中国等重商主义者纷纷推出雄心勃勃的计划，建立数位贸易壁垒不只可以强化统治，也有助于扶持国内企业的发展。欧盟认为美国尚无引人注目的竞争模式，其监管又不流于网路专制，可趁机成为全球数位贸易和数据保护的规则制定者。
这两方的挑战都被志得意满、强调美国将胜出贸易战的特朗普政府严重忽略。若美国的网路战略仍在于维持现状，不思全力推进全球数位治理规则，美国的数位优势会在不知不觉间丧失，网路空间也将更形碎片化。
（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）
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