评论｜徐子轩：孟晚舟案——违反美对伊制裁可被跨国执法吗？台湾怎么躺枪了？

近日华为副董座孟晚舟在加拿大遭到逮捕，引起外界热议。先不论背后打压中国高科技发展与贸易战谈判肉票的阴谋论，中国媒体点出美国以国内法在加拿大跨国执法，其中确实存在许多值得探讨的问题。

中国所批判的美国国内法凌驾国际法，其实就是关于制裁(sanction)的正当性。制裁可分为国际制裁与国内制裁，前者主要由联合国安理会或其他国际组织发动，后者则是以国家为主体。对于违反国际法的国家，安理会或各国可发动制裁，如关税、配额、禁运、扣押或冻结资产，都是常见的经济制裁方式。

在国际关系或国际法上，制裁都是具有争议的行为，但是并没有任何权威将之定义为违法。就国家而言，制裁是战争与外交之间的一种权衡，战争基本上违反国际法，且国家往往不愿轻启军事行动，同时，口头谴责似乎太弱，因此制裁往往被视为证明国家决心的低成本方案。

那么，就孟晚舟事件来说，对孟晚舟的核心指控是，她涉嫌诱使金融机构进行违反美国对伊朗制裁的交易。那么，美国究竟能不能对伊朗施以制裁并扩张到他国范围？中国又会用甚么对策来应对呢？

美国对伊制裁历史

美国对伊朗的制裁，可谓“历久弥新”。

美国对伊朗的制裁，可谓“历久弥新”。1979年，伊朗爆发伊斯兰革命，激进份子攻进美国大使馆、扣押六十多名人质。时任美国总统的卡特先是断绝与伊朗的外交关系，随后启动第一次对伊制裁，包括石油禁运、禁止贸易往来，以及扣押在美国的伊朗资产。

后来继任的数届美国总统，都基于一些理由持续对伊朗施以制裁。像是雷根（里根）宣布伊朗为恐怖主义国家的支持者，签署了对伊朗原油进口的新禁运令，还禁止向伊朗出售“双重用途”物品，因为民用物品有可能被用于进行军事改造；柯林顿（克林顿）则以伊朗追求大规模杀伤性武器为由，禁止美国投资伊朗。

到欧巴马（奥巴马）上任初期，仍是对伊朗实施全面制裁，但情势已出现转机。2013年，美、俄等六国与伊朗进行谈判，同意若伊朗逐步放弃核能并受国际监督，则可放宽制裁。经过一年多的折冲，各方代表终于谈成所谓的联合全面行动计划(JCPOA)，隔年欧巴马政府宣布取消对伊朗制裁。

然而好景不长，2017年川普（特朗普）当选，虽依法审查伊朗是否遵守协议，但他在竞选时对伊朗的强硬态度，已为JCPOA蒙上阴影。随著美伊之间的冲突越来越难和缓，川普在今年五月以JCPOA无法阻止伊朗发展核武为主要理由，宣布退出这项多方协议，并重启对伊制裁。

美国单方面退出JCPOA，使得美伊关系再度陷入谷底，更引起欧洲盟国不快。伊朗总统直批美国的任何新制裁，都将违反安理会决议；法德英三巨头则发表联合声明，强调联合国安理会第2231号决议已为JCPOA背书，该决议仍具强制力，是解决伊朗核协议争端的国际法框架。

虽然第2231决议案具有国际法约束力，决议内容也涵括部份JCPOA条款，但不代表JCPOA也是如此。尽管外界都将之称为“伊朗核协议”，然而伊朗其实并没有签署任何实际协议。因为它只是一项政治承诺，按照国际法不具有约束力。

这是欧巴马政府当初能够通过国会同意的主因，JCPOA只代表总统的裁量权，既非外交条约，也不是正式文件。是故，JCPOA的承诺亦不具有国内法约束力。因为欧巴马只是行使法定授权，在他认可的条件下解除制裁，未来总统可以利用同样职权再启制裁。

更重要的是，联合国安理会并没有以JCPOA为由，要求美国取消国内制裁。在JCPOA执行后，美国仍持续先前的一些制裁措施，像是禁止与特别指定国民(SND)名单对象进行重大交易、禁止透过美国金融机构与伊朗交易、协助被美国制裁的人员进行欺瞒交易等。

伊朗依法律途径抵抗制裁

伊朗之所以会援引如此荒谬的条约，其实是别无选择。

当确认川普政府决定退出JCPOA，伊朗在七月时采取了法律反制，再度因制裁问题将美国告上国际法院(ICJ)。值得注意的是，伊朗并没有要求法院宣判美国单方制裁是非法行为，而是主张美国在JCPOA框架内重新实施制裁、以及川普政府之后将实施的“额外制裁”，违反了1955年伊美两国的友好条约。

在诉案中，伊朗声称美国宣布将重新制裁后，对外资带来不确定的风险，使它们纷纷撤离或暂停，伊朗因此损失数十亿美元。基于两国《友好条约》的公平待遇、互惠、自由投资等条款，故而请求法院命令美国取消重新实施制裁，以及其他新的制裁。

伊朗之所以会援引如此荒谬的条约，其实是别无选择。由于美国早在1986年就退出ICJ的强制管辖权，唯一能将美国带入法庭的，是基于伊美《友好、经济关系和领事权利条约》中关于“国际法院管辖权”的规定。即使双方自伊朗革命后已经翻脸多年，但此条约仍构成两国发生冲突时的调解机制。

经过数月的审理，ICJ在10月初做出判决，确定美国某些临时措施违反国际法。因此，[美国应取消对伊朗进口人道主义货物]，如药品、医疗器械、食品、农产品等，以及民用航空安全所需货物和服务的制裁。目前尚不确定美国是否会照单全收，不过川普政府已用“正式退出两国友好条约”作为回应，未来伊朗也将无法再诉诸ICJ。

到了11月初，美国除了恢复欧巴马政府解除的制裁，更对伊朗发起“有史以来最大规模的单日制裁行动”。制裁对象包括50家伊朗银行及其子公司、200多艘伊朗船只、伊朗航空公司和超过65架飞机，以及将近250位特定人士和相关财产，直到伊朗满足美国提出的要求为止。

同时，美国宣布各国若与伊朗从事人道主义货物的交易，如药品等项目，不受制裁限制，除非涉及特定制裁对象，像是伊朗银行或革命卫队。此外，美国同意给予中国、日本、台湾等八国向伊朗购油的临时豁免，购油资金会进入特定帐户，美国会监控款项用途，限于购买人道货品，也算是间接回应ICJ判决。

制裁可以虽远必诛吗?

华为案的重要问题：美国能不能实施二级制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

美国对伊朗重启制裁之时，也发动了二级(Secondary)制裁。亦即，如果非美国公民与伊朗政府或机构进行重大交易，同样将受到惩罚。这就带出华为案的重要问题，美国能不能实施二级制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

一般来说，国家制裁的范围多是本国公民、公司，或设籍在本国的跨国公司，与联合国制裁涵盖全球不同。但是，美欧有时会发动针对第三国的二级或域外制裁，旨在限制第三国政府、企业和公民的经济活动，这被许多国家认为违反国际法与伤害其主权。

以伊朗问题观之，美国的域外制裁已是陈年旧闻。如2014年法国巴黎银行(BNP)就因帮助伊朗等国进行300亿美元的交易，而被罚款90亿，且一年内无法进行美元交易。这引起法国强烈不满，时任财政部长的萨宾(Michel Sapin)认为，美国的域外执法乃是基于美元作为国际货币，因此呼吁欧盟应该多用欧元交易。

等到川普政府逐步恢复对伊朗制裁后，现任法国财长拉梅尔即表示，美国制裁的范围等于让美国成为地球的经济警察，他无法接受。为此，欧盟正在研究如何与伊朗维持商业往来，并提供美元以外的交易替代方案，即是所谓的特殊目的公司(SPV)。不过在华府强大的压力下，迄今此议仍是空中楼阁。

再回到华为案，据目前媒体消息，加拿大政府是以诈欺罪名逮捕孟晚舟，但孟晚舟诈欺的对象乃是美国。美国司法单位主张她对美国政府进行不实陈述、涉嫌欺瞒多家金融机构，以空壳公司SKYCOM与伊朗进行交易。换言之，孟晚舟与华为并没有诈欺加拿大，而是违反美国的二次制裁，才会遭此下场。

争论孟晚舟持何国护照入境加国、或她究竟拥有多少国籍并不重要，因为对中国来说，这些答案都在首先是中国人的前提下；而对美国来说，二次/域外制裁更不管护照与国籍，只要违反制裁伊朗相关法律就会被问责。

美国的二次/域外制裁是一种国际霸权政治的实力展现，中国完全有理由反击，但关键不在于违反人权，而在于对抗美国的制裁方式。

由于中国与俄国都已表示赞同欧盟的SPV，那么结合多边主义、组成抗美联盟施压应是最好方案。例如中国宣布愿意在北京设立以欧元计价的SPV，此能趁势平衡美元的全球货币地位，有机会得到欧盟与俄国的支持，或许对华为案有帮助。

躺著也中枪的台湾

中国目前暂未提出过制裁台湾的法案。另外就法理而言，制裁台湾会出现悖论。

最后，不妨来谈谈华为案的节外生枝。孟晚舟被捕后不久，有中国专家跳出来表示，若美国以违反伊朗制裁为由对付华为，那么中国也能以军售台湾违反中国法律，逮捕波音或雷神的执行长。此番言论得到诸多中国人肯定，意外使台湾与其他公司卷入口舌之争。

这种说法看似理直气壮，实则令人啼笑皆非。首先是，美国依制裁相关法律——如国际紧急经济权力法(IEEPA)等治国已久，任何制裁行为都必须依法有据。且美国三权分立，立法部门在制裁上有相当大的权限，如去年国会通过HR3364法案，增加对伊朗、俄国等制裁名单，并要求总统若终止制裁，必须向国会提出合法解释。这些在中国都无法类比。

更重要的是，中国目前暂未提出过制裁台湾的法案。唯一沾得上边的，可能是所谓的《反分裂国家法》，该法第八条指出︰“…和平统一的可能性完全丧失”，或可扩大解释在美国对台军售上。

如此，“国家得采取非和平方式及其他必要措施，捍卫国家主权和领土完整”，自然也就可以包括逮捕波音或雷神执行长。但这种作法的危险不言而喻，除非习政权列出禁止与台湾往来的清单项目，否则所有商业行为都可被任意解释为资敌，届时难再有外商投资中国。

一旦对台湾列出制裁项目，那不是只有波音或雷神两三家公司的事，当中所运用的晶片、材料与仪器等装备不知牵涉多少世界各国厂商。要对台湾下此重手并非易事，等于是全面与台湾(及美国)决裂。很难想像习政权会为了一个华为孟晚舟，步上风险最高的道路，至少，现在还不是时候。

此外，就法理而言，制裁台湾会出现悖论。因为国际法学界对于制裁的定义是，一个法律主权或事实主权实体，按照国际法对另一个涉嫌违反国际法的实体，施加某些法律权利的限制，如同前述的关税、禁运等手段。

因此制裁定义的对象虽然相当宽松、不限于国家行为者，但必须是准国家实体。过去碍于国际现实，中国“入世”时不得不承认台澎金马关税独立领域（Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu ）的名称，这是极少数能在台湾以经济实体呈现的样貌。如今中国已足够强大，根据官方的一个中国原则，台湾不能算是法律主权或事实主权实体，只是尚未统一的省分。

但若立法或以行政命令制裁台湾，等于把台湾的国际地位重新提出讨论。因为制裁地方政府，不啻是承认台湾的叛乱团体(insurgency)资格。在国际法上，这属于不完全的法人，第三国能以保护其利益为由承认，再进一步更可成为准国家的交战团体(belligerence)，这绝对不会是习政权的选项。

不过，照国际惯例，中国也可提出制裁某特定组织或个人，就像美国制裁恐怖份子。只是如果中国制裁向美发起军购的民进党或国民党，将缺少标的。因为台湾不会有任何政党用自己的名义买武器，合约上必定注明中华民国以及任何与台湾有关的名称。换言之，又回到台湾地位的老问题。

当然，这不是说中国无法制裁台湾，若要采取行动也是官方无声的制裁，便如民进党执政后中国观光客的递减。习政权更可以依法逮捕波音或其他公司要人，亦有专家对此提出警告。但所谓的“依法”不会是像美国那样“师出有名”，而可能是祭出逃漏税等法规做为报复。

（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）