评论｜拜登上台后，美国会试图重新成为世界警察吗？

美国选举虽未尘埃落定，但拜登当选大局已定。拜登的国际关系观是全球主义和多边主义，这和特朗普主张的美国优先和双边主义是截然相反的路线。过去四年，特朗普政府颠覆了战后的国际关系，从协作为主的自由主义走向大国竞争为主的现实主义。拜登上台后，国际关系能否“回滚”到四年前？

首先要说明，拜登上任后面临的最重要问题不是国际关系，而是国内问题。第一是控制在美国已进入第三波的疫情；第二是治愈撕裂的社会，如何既要满足自己选民基础中的激进派的诉求，又要安抚将近一半人口的特朗普支持者，真正团结美国，做全民总统？这两项都非易事，国际议题只好往后靠。翻查拜登竞选网站中承诺上任以后100天内做的事，除了气候问题外，没有一项是国际事务议题。拜登最新建立起来的“重建更好未来”网站列出的四大优先是对抗疫情、经济复苏、种族平等和气候变化，同样没有国际议题。可以判断，拜登在上任之初，在国际关系上不会发生像特朗普上任后那种剧变。甚至可推测，拜登的外交政策虽大致有方向，惟具体目标还正在成型之中。

拜登的外交策略既有全局性问题，如重返国际组织和全球贸易战，也有区域性问题，可分为中国、俄罗斯、欧洲、印太、中东这最主要的五大块。其中，和中国的关系太复杂，又非常重要，此前已有过专文论述，之后则要观察接下来两个月特朗普政府对中国会不会有更多动作，以及拜登进一步对外政策的披露。

重返国际组织

美国要重返国际组织，不能为重返而重返，而要重夺领导权。

最可肯定的一件事，就是拜登会一改特朗普时代的“退群”风潮，重返国际组织。特朗普退出的最主要国际组织或国际协定是四个：巴黎气候协议、世界卫生组织、联合国人权理事会和联合国教科文组织。其中前两个会是优先考虑回归的事项。

值得注意的是，美国要重返国际组织，不能为重返而重返，而要重夺领导权。在过去四年，由于特朗普不断“退群”，中国用“人类命运共同体”等口号，加以大撒金钱，趁着美国的空缺在国际组织坐大，拉拢很多国家迎合自己的战略。比如世卫非常“亲中”；在香港新疆等问题上，支持中国的国家比美国还多，这些在以前都很罕见。美国要重夺领导权并非易事。

在美国总统选举日的第二天，美国退出巴黎气候协议正式生效。巴黎气候协议被视为奥巴马最主要的政绩之一，民主党阵营内“绿色新政”势力庞大。在国际关系上，美国退出巴黎协议也是欧洲盟国乃至全球最不满特朗普的事项之一。重返巴黎协议有助拜登重新构建美国和欧洲的共同利益和共同价值观，也宣布美国“重返国际社会”。宣布重返巴黎协议可能是拜登上任后第一个大举动，第一天就会做。

在国际法上，美国重返巴黎协议没有难度，只需要重新提交申请，一个月就可生效。巴黎协议也不会“刁难美国”要求重新谈判。事实上，拜登虽然没有支持“绿色新政”，但也承诺在2050年把美国净碳排放降为零。要实现这个目标，比美国在巴黎协议中所承诺的走得更远。在国内法，巴黎协议不包括具备法律约束力的条款，所以并不需要国会同意（美国参加巴黎协议时也没有经过国会确认）。

拜登把“抗疫”放在首要位置，重返世卫也可以预期。在特朗普退出世卫时，拜登就说上任第一天就要重返世卫。但与巴黎协议不同，美国在今年7月6日正式宣布退出世卫，明年同样时间才生效。所以现在还是世卫成员。严格来说，美国不存在“重返世卫”，只需要“取消退出”即可。

因此从策略上说，既然还是成员，拜登反而不一定要急于“取消退出”。民主党在竞选中打疫情牌，指责特朗普抗疫不力，但这不等于民主党不认为，中国和世卫同样没有责任。美国在世卫的任务不是简单地重返，而是重新领导，调查COVID-19病毒的起因和改革世卫。世卫依赖美国的资金、科研技术，世卫参与组织的“全球COVID-19疫苗机制”更有赖美国最新开发成功的疫苗。美国的“取消退出”正是推动世卫改革的杠杆。

全球贸易战

民主党进步派和特朗普一样，同样认为贸易不公平的情况非常严重，损害劳工阶层。

贸易战是特朗普时期的重要标志。拜登本人不热衷于贸易战，奥巴马努力构建跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和跨大西洋贸易投资协议（TTIP），拜登当时也支持。有人不禁想像，美国是否会重返TPP。

然而和很多人想像不同，至少在拜登上任初期，美国和各国展开的贸易战现状基本会原封不动，对主要地区的关税不会撤销（或至少不会大规模撤销），尽管可能对个别国家（比如下面提及的越南）网开一面作为外交手段。

在全球化贸易导致美国中产阶级特别是产业工人成为最大受害者，这一观点在过去几年已在美国形成共识。民主党进步派和特朗普一样，同样认为贸易不公平的情况非常严重，损害劳工阶层。早在2016年奥巴马签署TPP后，曾希望国会通过，但即便在民主党内部也困难重重。特朗普引以为荣的美加墨贸易协议（USMCA），进步派抨击“做得不够”。拜登竞选中也曾说，在国内投资大幅增加前不会加入新的贸易协议。因此，很难想像拜登会在短期重新加入TPP。即便他想，在两个国会都通不过，民主党进步派和共和党会一道反对。

与特朗普不同，拜登重视多边主义，因此不会像特朗普一样将世界贸易组织（WTO）摆在一边，也不会继续瘫痪WTO的运作。现在僵持不下的WTO总干事之争，拜登应该会用灵活的手段处理。但这不等于美国不会再向其他国家发动贸易战。只是拜登不会像特朗普那样任意出牌，而会在WTO规则的包装下，干得更漂亮些。其实美国对WTO规则玩得很熟，以前就是WTO诉讼最多的国家，而WTO从一开始就缺乏合适的调节机制。

欧洲盟国

当11月7日美国各大传媒宣布拜登为当选总统之后，欧洲盟国争先恐后发来贺电，有一种“天亮了”的感觉。

在特朗普时期，与美国关系变得最差的盟友非欧洲莫属。美国和欧洲是长期稳定的盟友，共享传统文化和价值观。拜登上台后，政府将重新和欧洲在价值观上一致，会对美国的欧洲政策有很大帮助，是前景最乐观的区域。当11月7日美国各大传媒宣布拜登为当选总统之后，欧洲盟国争先恐后发来贺电（第一个在推特祝贺拜登与贺锦丽当选的大国领导人为加拿大总理杜鲁多），有一种“天亮了”的感觉。拜登无疑会积极修补和欧洲盟友的关系。然而，美欧之间仍存在相当的鸿沟。

在特朗普时代，美欧矛盾可归纳为四点：气候问题、贸易战、军费支出和北溪二号管道。气候问题会迎刃而解，贸易战问题如上所述不会回到奥巴马时代。剩下两个问题，特朗普都是有道理的。

军费开支方面，奥巴马就和欧洲盟国达成协议，要求他们在2024年之前把军费增加到GDP的2%。特朗普要求他们立即增加到2%，还用撤军甚至退出北约威胁，这在观感上很不好，但大方向上和奥巴马没有太大分别。现在距离2024年不过四年，美国要求他们制定计划提升军费，完全合情合理。

在欧洲盟国中，特朗普关系搞得最僵的是欧洲的第一大国德国。这是因为两国还有北溪二号天然气管道问题的争议。同样地，虽然特朗普制裁参与管道建设的德国公司做得很难看，但整件事情道理在美国一边。保障能源安全是欧盟这样的共同体的重要议程，不是德国一家的事。北溪二号管道从俄罗斯直达德国，此后会进一步输送到欧洲其他国家；被“绕过去”的东欧国家也会受影响，他们担心德国能绕过东欧国家直接获得俄罗斯天然气后，俄罗斯用能源制裁它们时，德国就会把它们抛弃。因此，北溪二号在欧洲的争议很大。而且，德国也不能一方面说俄罗斯威胁欧洲，一方面又要加大对俄罗斯的能源依赖。奥巴马也反对北溪2号，但用那种温和的方法，德国不肯聼。特朗普制裁德国公司，手段过激，但并非没有道理，也得到东欧国家的欢迎。

从军费支出与北溪二号都可知，在目标上，奥巴马和特朗普其实分别不大，差别在手段上。奥巴马做派太软弱，特朗普手段则嫌激进。现在特朗普已做了“丑人”，拜登如果在此基础上再用温和的手段，达成外交目的，就有很大的便利。

印太地区（Indo-Pacific）

只要“这个中国”在那里，无论特朗普在不在，印太战略都在那里。

特朗普在外交上的最大成果之一就是打造印太战略。但印太战略能成型，关键不是美国的“拉力”，而是中国的“推力”，把日本、澳大利亚、印度都推到敌对位置。日本在钓鱼岛上受威胁，中国军舰又经常进出日本水道；澳大利亚是受中国锐实力渗透最深的国家；印度则在今年与中国的领土冲突中更彻底被推开。从这个意义上说，只要“这个中国”在那里，无论特朗普在不在，印太战略都在那里。

印太战略的核心是对抗中国，特别是南海问题和东海问题。尽管特朗普这四年很热闹，但无论从立场甚至手段，民主党和共和党并无本质不同。

以立场而言，彭佩奥在今年7月13日发表美国在南海问题上的立场，表态进了一步。但观点并没有超越奥巴马在2016年南海仲裁案之后的表态，即美国全面支持南海仲裁案。彭佩奥否认了中国在黄岩岛和南沙群岛拥有专属经济区、否认中国在九段线内拥有所谓“历史性权益”，这都是南海仲裁案的结论。彭佩奥否认曾母暗沙是中国领土，这虽然在南海仲裁案中没有明确说出来，但也是南海仲裁案的推论。在东海方面，奥巴马早就宣布钓鱼岛在美日安保条约的覆盖范围之内。在特朗普当政期间，也没有进一步的表示（比如承认钓鱼岛属于日本）。

即便在行动上，特朗普政府也缺乏具备国际法意义上的突破。在南海，美国的自由航行行动是从奥巴马时代就开始做的，至今没有超越自由航行的行动。在东海，美国今年7月才宣布考虑派军舰帮助日本对抗进入钓鱼岛海域的海警船（已有8年之久了），但至今没有行动。

美国之所以在过去四年在南海没有进展，是因为盟友不足。以目前状态，印太战略就是美日澳印四角，但日本、澳大利亚和印度都在南海外围。即便台湾这个不稳定的支点也只在南海的边缘。拜登上台能否扩大印太战略的参与者，是最重要的考量。

在区内值得注意的是菲律宾和越南。两者都和中国有领土争议，也都是美国要争取的区内合作对象。拜登时代都有望突破。

阿基诺三世时代，美国和菲律宾合作无间。但杜特尔特上台后，很快因反毒品发生大量违反人权的事件而被奥巴马指责。杜特尔特怒骂奥巴马，还一下子与美国翻脸转为亲中。特朗普上台后，本来以为两个“强人”会惺惺相惜，重建美菲关系。然而杜特尔特亲中路线走到底，美菲关系降到历史新低。美国在南海顿失支点。

值得注意的是，最近杜特尔特的态度出现转变。在9月联合国大会上，他重申2016年的仲裁案是“国际法的一部分”，“绝不能妥协”。在以前，他最多只会在国内反对派逼得紧了才敷衍一下，在如此高级场合公开宣读是第一次。菲律宾还计划出动渔船作为民兵在南海巡逻。在拜登被宣布当选后，杜特尔特是东南亚第一个国家领袖祝贺拜登的。这似乎预示着美菲“重置关系”的开始。杜特尔特之所以对特朗普冷淡，很可能是因为特朗普的“战略不清晰”令他担心——一旦与中国起冲突，美国就不肯保护菲律宾。拜登如果有清晰的战略，杜特尔特就未必会一面倒亲中。

在失去菲律宾之后，美国战略把越南作为替代。在特朗普执政期间，美越关系确实得到很大发展，特别是双边贸易大增。其中很大原因是美中“脱钩”过程中，越南承接了很多从中国转移到越南的企业，是这轮脱钩化的大赢家。特朗普只注重利益不注重人权，在越南看来是很好的合作对象。然而，美国国会在2019年2月发起法案，指责越南人权问题，还要求用国际马格尼茨基法制裁涉事的越南官员，令越南非常愤怒。特朗普则屡次对越南发动贸易战也令越南苦不堪言。因此过去四年，美越关系虽然有不少进展，但未达到可取代以往美菲关系的程度。相较而言，民主党更多关注人权问题，但在关税问题上则不如特朗普那么“小气”。如果说别的关税战不能撤，但对越南网开一面完全可以做到。

因此拜登时期，美菲和美越关系都有望正向发展，为美国“重返南海”打下地缘政治基础。如何绕过双方交往中的人权问题成为关键。另外，值得注意的是菲律宾和另一个潜在支点印尼都是中国正在努力用“疫苗牌”拉拢的国家，美国在研制新疫苗后能否打“疫苗牌”对抗中国，值得观察。

除了区内对象，英法德等在近期也都表达重返印太的决心。此外，五眼联盟能否加入日本和印度成为“七眼”，也非常值得关注。可以说，特朗普时代印太战略已成型，拜登大可沿用这种思路。在多边主义下，拜登纠集盟友对抗中国，或比特朗普效果更好。

俄罗斯

接下来，美俄关系只会恶化。

在过去四年，美俄关系很奇怪：一方面，特朗普不断表现得很亲近普京；另一方面，不但国会对俄罗斯非常强硬，就连特朗普的国安大员，特别是前国安顾问博尔顿，都非常反俄。美国还多次制裁俄罗斯。于是美国不但没有“联俄制中”，普京和习近平反而更亲近了。

拜登一向视俄罗斯为最严重的威胁。在他眼里，俄罗斯是敌手，中国不过是竞争对手。这和特朗普政府把中国放在俄罗斯之前刚好相反。民主党所有人都对俄罗斯干预美国大选让特朗普上台耿耿于怀。即便共和党中也有很多敌视俄罗斯的势力。于是对俄罗斯强硬基本是两党共识。从国际关系而言，对俄强硬也正好回应了欧洲盟国对俄罗斯威胁的忧虑。所以，美俄关系只会恶化。

这里的变数是普京会否继续在位。最近有传普京患有帕金森症，有辞职的打算。俄国否认传言。若普京真下台，这是重设美俄关系的唯一机会。

美俄关系中很重要的问题是，特朗普退出与俄罗斯有关的军事方面的条约，即《中程导弹条约》和《开放天空条约》会怎么样？特朗普不再希望延长的《新削减战略武器条约》（2021年2月到期）会不会继续不再延长？笔者认为，美国可能重返《开放天空条约》（因为它是包括欧洲盟友在内的多边条约），也可能延长《新削减战略武器条约》（因为在自己任期内）。但《中程导弹条约》，拜登就会接受“特朗普遗产”，即除非中国也加入谈判军控，否则不会重返。

中东

在过去四年，中东重新洗牌，出现了各种不可逆的因素。

在所有区域国际问题中，最可能急剧转向的是中东。特朗普在过去四年全面逆转中东的形势。美国从一个“主导者”变成一个“参与者”，不再追求打造“美治中东和平”，变得偏帮一方，而且自己不下场，组建“中东北约”。在过去四年，中东重新洗牌，出现了各种不可逆的因素。

美国退出了伊朗核协议，重新单方面制裁伊朗，不但“回滚”了奥巴马时代的政策，和伊朗再度全面交恶，还在国际关系上造成了很恶劣的影响，这也是美国和英法德等盟国最大的矛盾之一。拜登的立场当然和特朗普相反，有理由相信，和伊朗的关系可以好一些。然而要“重新加入核协议”，并非简单政策就可达成。

从伊朗方面看，要美国立即“回复到国际法和国际承诺的基础上”。从美国方面看，伊朗在过去已经重启了核设施，这个进程基本不可逆，美国不可能立即就解除制裁。此外，特朗普下令击毙伊朗的重要人物索拉曼尼，也是美伊关系难以回复到原点的另一因素。

特朗普中东政策的重点是一面倒支持以色列，把美国大使馆搬到耶路撒冷。促成以色列和沙特、阿联酋等美国盟国结盟，共同对付伊朗。以色列和这些阿拉伯国家联盟在以前是半公开，但在最近三个月，中东剧变。以色列和阿联酋建交，再与巴林建交，沙特也允许以色列飞机飞越上空（是建交前的迹象），震动了中东。这等于阿联酋正式放弃了支持巴勒斯坦的传统立场。而巴勒斯坦哈马斯组织也宣布单方面停火。这是一个非常重要的成就。这样的中东关系并非民主党设想的，但表面上的巴以和平又实实在在被特朗普做到了，拜登也无法“回滚”。

以色列和沙特都是伊朗的死敌，民主党要和伊朗和缓，就会惹怒这两个盟友。尤其以色列总统内塔尼亚胡和特朗普关系很好，和民主党关系很差。沙特的皇储则因谋杀记者事件被民主党怒斥。在拜登被宣布为总统后，这两国都是美国盟友中最迟祝贺拜登的一批，是拖到最后才祝贺。这为美国是否继续“中东北约”投下阴影。

中东政策的最后一个变数是土耳其。过去四年，土耳其“重返中东”最引人瞩目。土耳其有一定实力，又在美俄夹缝中，两者都要拉拢它。在特朗普退出叙利亚和放弃库尔德人后，土耳其占据美国的空缺，最近还把力量投送在利比亚甚至阿塞拜疆，俨然中东一霸。民主党和欧洲盟国一样，对重新宗教化的埃尔多安非常不满。但美国势力已退出叙利亚和北部伊拉克，拜登又不想再在中东用兵，这样也只能延续这种纵容的路线。

（黎蜗藤，旅美历史学者，哲学博士）