評論｜拜登上台後，美國會試圖重新成為世界警察嗎？

美國選舉雖未塵埃落定，但拜登當選大局已定。拜登的國際關係觀是全球主義和多邊主義，這和特朗普主張的美國優先和雙邊主義是截然相反的路綫。過去四年，特朗普政府顛覆了戰後的國際關係，從協作為主的自由主義走向大國競爭為主的現實主義。拜登上台後，國際關係能否「回滾」到四年前？

首先要說明，拜登上任後面臨的最重要問題不是國際關係，而是國內問題。第一是控制在美國已進入第三波的疫情；第二是治癒撕裂的社會，如何既要滿足自己選民基礎中的激進派的訴求，又要安撫將近一半人口的特朗普支持者，真正團結美國，做全民總統？這兩項都非易事，國際議題只好往後靠。翻查拜登競選網站中承諾上任以後100天內做的事，除了氣候問題外，沒有一項是國際事務議題。拜登最新建立起來的「重建更好未來」網站列出的四大優先是對抗疫情、經濟復甦、種族平等和氣候變化，同樣沒有國際議題。可以判斷，拜登在上任之初，在國際關係上不會發生像特朗普上任後那種劇變。甚至可推測，拜登的外交政策雖大致有方向，惟具體目標還正在成型之中。

拜登的外交策略既有全局性問題，如重返國際組織和全球貿易戰，也有區域性問題，可分為中國、俄羅斯、歐洲、印太、中東這最主要的五大塊。其中，和中國的關係太複雜，又非常重要，此前已有過專文論述，之後則要觀察接下來兩個月特朗普政府對中國會不會有更多動作，以及拜登進一步對外政策的披露。

重返國際組織

美國要重返國際組織，不能為重返而重返，而要重奪領導權。

最可肯定的一件事，就是拜登會一改特朗普時代的「退群」風潮，重返國際組織。特朗普退出的最主要國際組織或國際協定是四個：巴黎氣候協議、世界衞生組織、聯合國人權理事會和聯合國教科文組織。其中前兩個會是優先考慮回歸的事項。

值得注意的是，美國要重返國際組織，不能為重返而重返，而要重奪領導權。在過去四年，由於特朗普不斷「退群」，中國用「人類命運共同體」等口號，加以大撒金錢，趁著美國的空缺在國際組織坐大，拉攏很多國家迎合自己的戰略。比如世衞非常「親中」；在香港新疆等問題上，支持中國的國家比美國還多，這些在以前都很罕見。美國要重奪領導權並非易事。

在美國總統選舉日的第二天，美國退出巴黎氣候協議正式生效。巴黎氣候協議被視為奧巴馬最主要的政績之一，民主黨陣營內「綠色新政」勢力龐大。在國際關係上，美國退出巴黎協議也是歐洲盟國乃至全球最不滿特朗普的事項之一。重返巴黎協議有助拜登重新構建美國和歐洲的共同利益和共同價值觀，也宣布美國「重返國際社會」。宣布重返巴黎協議可能是拜登上任後第一個大舉動，第一天就會做。

在國際法上，美國重返巴黎協議沒有難度，只需要重新提交申請，一個月就可生效。巴黎協議也不會「刁難美國」要求重新談判。事實上，拜登雖然沒有支持「綠色新政」，但也承諾在2050年把美國淨碳排放降為零。要實現這個目標，比美國在巴黎協議中所承諾的走得更遠。在國內法，巴黎協議不包括具備法律約束力的條款，所以並不需要國會同意（美國參加巴黎協議時也沒有經過國會確認）。

拜登把「抗疫」放在首要位置，重返世衞也可以預期。在特朗普退出世衞時，拜登就說上任第一天就要重返世衞。但與巴黎協議不同，美國在今年7月6日正式宣布退出世衞，明年同樣時間才生效。所以現在還是世衞成員。嚴格來說，美國不存在「重返世衞」，只需要「取消退出」即可。

因此從策略上說，既然還是成員，拜登反而不一定要急於「取消退出」。民主黨在競選中打疫情牌，指責特朗普抗疫不力，但這不等於民主黨不認為，中國和世衞同樣沒有責任。美國在世衞的任務不是簡單地重返，而是重新領導，調查COVID-19病毒的起因和改革世衞。世衞依賴美國的資金、科研技術，世衞參與組織的「全球COVID-19疫苗機制」更有賴美國最新開發成功的疫苗。美國的「取消退出」正是推動世衞改革的槓桿。

全球貿易戰

民主黨進步派和特朗普一樣，同樣認為貿易不公平的情況非常嚴重，損害勞工階層。

貿易戰是特朗普時期的重要標誌。拜登本人不熱衷於貿易戰，奧巴馬努力構建跨太平洋夥伴關係協議（TPP）和跨大西洋貿易投資協議（TTIP），拜登當時也支持。有人不禁想像，美國是否會重返TPP。

然而和很多人想像不同，至少在拜登上任初期，美國和各國展開的貿易戰現狀基本會原封不動，對主要地區的關税不會撤銷（或至少不會大規模撤銷），儘管可能對個別國家（比如下面提及的越南）網開一面作為外交手段。

在全球化貿易導致美國中產階級特別是產業工人成為最大受害者，這一觀點在過去幾年已在美國形成共識。民主黨進步派和特朗普一樣，同樣認為貿易不公平的情況非常嚴重，損害勞工階層。早在2016年奧巴馬簽署TPP後，曾希望國會通過，但即便在民主黨內部也困難重重。特朗普引以為榮的美加墨貿易協議（USMCA），進步派抨擊「做得不夠」。拜登競選中也曾說，在國內投資大幅增加前不會加入新的貿易協議。因此，很難想像拜登會在短期重新加入TPP。即便他想，在兩個國會都通不過，民主黨進步派和共和黨會一道反對。

與特朗普不同，拜登重視多邊主義，因此不會像特朗普一樣將世界貿易組織（WTO）擺在一邊，也不會繼續癱瘓WTO的運作。現在僵持不下的WTO總幹事之爭，拜登應該會用靈活的手段處理。但這不等於美國不會再向其他國家發動貿易戰。只是拜登不會像特朗普那樣任意出牌，而會在WTO規則的包裝下，幹得更漂亮些。其實美國對WTO規則玩得很熟，以前就是WTO訴訟最多的國家，而WTO從一開始就缺乏合適的調節機制。

歐洲盟國

當11月7日美國各大傳媒宣布拜登為當選總統之後，歐洲盟國爭先恐後發來賀電，有一種「天亮了」的感覺。

在特朗普時期，與美國關係變得最差的盟友非歐洲莫屬。美國和歐洲是長期穩定的盟友，共享傳統文化和價值觀。拜登上台後，政府將重新和歐洲在價值觀上一致，會對美國的歐洲政策有很大幫助，是前景最樂觀的區域。當11月7日美國各大傳媒宣布拜登為當選總統之後，歐洲盟國爭先恐後發來賀電（第一個在推特祝賀拜登與賀錦麗當選的大國領導人為加拿大總理杜魯多），有一種「天亮了」的感覺。拜登無疑會積極修補和歐洲盟友的關係。然而，美歐之間仍存在相當的鴻溝。

在特朗普時代，美歐矛盾可歸納為四點：氣候問題、貿易戰、軍費支出和北溪二號管道。氣候問題會迎刃而解，貿易戰問題如上所述不會回到奧巴馬時代。剩下兩個問題，特朗普都是有道理的。

軍費開支方面，奧巴馬就和歐洲盟國達成協議，要求他們在2024年之前把軍費增加到GDP的2%。特朗普要求他們立即增加到2%，還用撤軍甚至退出北約威脅，這在觀感上很不好，但大方向上和奧巴馬沒有太大分別。現在距離2024年不過四年，美國要求他們制定計劃提升軍費，完全合情合理。

在歐洲盟國中，特朗普關係搞得最僵的是歐洲的第一大國德國。這是因為兩國還有北溪二號天然氣管道問題的爭議。同樣地，雖然特朗普制裁參與管道建設的德國公司做得很難看，但整件事情道理在美國一邊。保障能源安全是歐盟這樣的共同體的重要議程，不是德國一家的事。北溪二號管道從俄羅斯直達德國，此後會進一步輸送到歐洲其他國家；被「繞過去」的東歐國家也會受影響，他們擔心德國能繞過東歐國家直接獲得俄羅斯天然氣後，俄羅斯用能源制裁它們時，德國就會把它們拋棄。因此，北溪二號在歐洲的爭議很大。而且，德國也不能一方面說俄羅斯威脅歐洲，一方面又要加大對俄羅斯的能源依賴。奧巴馬也反對北溪2號，但用那種温和的方法，德國不肯聼。特朗普制裁德國公司，手段過激，但並非沒有道理，也得到東歐國家的歡迎。

從軍費支出與北溪二號都可知，在目標上，奧巴馬和特朗普其實分別不大，差別在手段上。奧巴馬做派太軟弱，特朗普手段則嫌激進。現在特朗普已做了「醜人」，拜登如果在此基礎上再用温和的手段，達成外交目的，就有很大的便利。

印太地區（Indo-Pacific）

只要「這個中國」在那裏，無論特朗普在不在，印太戰略都在那裏。

特朗普在外交上的最大成果之一就是打造印太戰略。但印太戰略能成型，關鍵不是美國的「拉力」，而是中國的「推力」，把日本、澳洲、印度都推到敵對位置。日本在釣魚島上受威脅，中國軍艦又經常進出日本水道；澳洲是受中國鋭實力滲透最深的國家；印度則在今年與中國的領土衝突中更徹底被推開。從這個意義上說，只要「這個中國」在那裏，無論特朗普在不在，印太戰略都在那裏。

印太戰略的核心是對抗中國，特別是南海問題和東海問題。儘管特朗普這四年很熱鬧，但無論從立場甚至手段，民主黨和共和黨並無本質不同。

以立場而言，彭佩奧在今年7月13日發表美國在南海問題上的立場，表態進了一步。但觀點並沒有超越奧巴馬在2016年南海仲裁案之後的表態，即美國全面支持南海仲裁案。彭佩奧否認了中國在黃巖島和南沙群島擁有專屬經濟區、否認中國在九段綫內擁有所謂「歷史性權益」，這都是南海仲裁案的結論。彭佩奧否認曾母暗沙是中國領土，這雖然在南海仲裁案中沒有明確說出來，但也是南海仲裁案的推論。在東海方面，奧巴馬早就宣布釣魚島在美日安保條約的覆蓋範圍之內。在特朗普當政期間，也沒有進一步的表示（比如承認釣魚島屬於日本）。

即便在行動上，特朗普政府也缺乏具備國際法意義上的突破。在南海，美國的自由航行行動是從奧巴馬時代就開始做的，至今沒有超越自由航行的行動。在東海，美國今年7月才宣布考慮派軍艦幫助日本對抗進入釣魚島海域的海警船（已有8年之久了），但至今沒有行動。

美國之所以在過去四年在南海沒有進展，是因為盟友不足。以目前狀態，印太戰略就是美日澳印四角，但日本、澳洲和印度都在南海外圍。即便台灣這個不穩定的支點也只在南海的邊緣。拜登上台能否擴大印太戰略的參與者，是最重要的考量。

在區內值得注意的是菲律賓和越南。兩者都和中國有領土爭議，也都是美國要爭取的區內合作對象。拜登時代都有望突破。

阿基諾三世時代，美國和菲律賓合作無間。但杜特爾特上台後，很快因反毒品發生大量違反人權的事件而被奧巴馬指責。杜特爾特怒駡奧巴馬，還一下子與美國翻臉轉為親中。特朗普上台後，本來以為兩個「強人」會惺惺相惜，重建美菲關係。然而杜特爾特親中路綫走到底，美菲關係降到歷史新低。美國在南海頓失支點。

值得注意的是，最近杜特爾特的態度出現轉變。在9月聯合國大會上，他重申2016年的仲裁案是「國際法的一部分」，「絕不能妥協」。在以前，他最多只會在國內反對派逼得緊了才敷衍一下，在如此高級場合公開宣讀是第一次。菲律賓還計劃出動漁船作為民兵在南海巡邏。在拜登被宣布當選後，杜特爾特是東南亞第一個國家領袖祝賀拜登的。這似乎預示著美菲「重置關係」的開始。杜特爾特之所以對特朗普冷淡，很可能是因為特朗普的「戰略不清晰」令他擔心——一旦與中國起衝突，美國就不肯保護菲律賓。拜登如果有清晰的戰略，杜特爾特就未必會一面倒親中。

在失去菲律賓之後，美國戰略把越南作為替代。在特朗普執政期間，美越關係確實得到很大發展，特別是雙邊貿易大增。其中很大原因是美中「脱鈎」過程中，越南承接了很多從中國轉移到越南的企業，是這輪脱鈎化的大贏家。特朗普只注重利益不注重人權，在越南看來是很好的合作對象。然而，美國國會在2019年2月發起法案，指責越南人權問題，還要求用國際馬格尼茨基法制裁涉事的越南官員，令越南非常憤怒。特朗普則屢次對越南發動貿易戰也令越南苦不堪言。因此過去四年，美越關係雖然有不少進展，但未達到可取代以往美菲關係的程度。相較而言，民主黨更多關注人權問題，但在關税問題上則不如特朗普那麼「小氣」。如果說別的關税戰不能撤，但對越南網開一面完全可以做到。

因此拜登時期，美菲和美越關係都有望正向發展，為美國「重返南海」打下地緣政治基礎。如何繞過雙方交往中的人權問題成為關鍵。另外，值得注意的是菲律賓和另一個潛在支點印尼都是中國正在努力用「疫苗牌」拉攏的國家，美國在研製新疫苗後能否打「疫苗牌」對抗中國，值得觀察。

除了區內對象，英法德等在近期也都表達重返印太的決心。此外，五眼聯盟能否加入日本和印度成為「七眼」，也非常值得關注。可以說，特朗普時代印太戰略已成型，拜登大可沿用這種思路。在多邊主義下，拜登糾集盟友對抗中國，或比特朗普效果更好。

俄羅斯

接下來，美俄關係只會惡化。

在過去四年，美俄關係很奇怪：一方面，特朗普不斷表現得很親近普京；另一方面，不但國會對俄羅斯非常強硬，就連特朗普的國安大員，特別是前國安顧問博爾頓，都非常反俄。美國還多次制裁俄羅斯。於是美國不但沒有「聯俄制中」，普京和習近平反而更親近了。

拜登一向視俄羅斯為最嚴重的威脅。在他眼裏，俄羅斯是敵手，中國不過是競爭對手。這和特朗普政府把中國放在俄羅斯之前剛好相反。民主黨所有人都對俄羅斯干預美國大選讓特朗普上台耿耿於懷。即便共和黨中也有很多敵視俄羅斯的勢力。於是對俄羅斯強硬基本是兩黨共識。從國際關係而言，對俄強硬也正好回應了歐洲盟國對俄羅斯威脅的憂慮。所以，美俄關係只會惡化。

這裏的變數是普京會否繼續在位。最近有傳普京患有帕金森症，有辭職的打算。俄國否認傳言。若普京真下台，這是重設美俄關係的唯一機會。

美俄關係中很重要的問題是，特朗普退出與俄羅斯有關的軍事方面的條約，即《中程導彈條約》和《開放天空條約》會怎麼樣？特朗普不再希望延長的《新削減戰略武器條約》（2021年2月到期）會不會繼續不再延長？筆者認為，美國可能重返《開放天空條約》（因為它是包括歐洲盟友在內的多邊條約），也可能延長《新削減戰略武器條約》（因為在自己任期內）。但《中程導彈條約》，拜登就會接受「特朗普遺產」，即除非中國也加入談判軍控，否則不會重返。

中東

在過去四年，中東重新洗牌，出現了各種不可逆的因素。

在所有區域國際問題中，最可能急劇轉向的是中東。特朗普在過去四年全面逆轉中東的形勢。美國從一個「主導者」變成一個「參與者」，不再追求打造「美治中東和平」，變得偏幫一方，而且自己不下場，組建「中東北約」。在過去四年，中東重新洗牌，出現了各種不可逆的因素。

美國退出了伊朗核協議，重新單方面制裁伊朗，不但「回滾」了奧巴馬時代的政策，和伊朗再度全面交惡，還在國際關係上造成了很惡劣的影響，這也是美國和英法德等盟國最大的矛盾之一。拜登的立場當然和特朗普相反，有理由相信，和伊朗的關係可以好一些。然而要「重新加入核協議」，並非簡單政策就可達成。

從伊朗方面看，要美國立即「回復到國際法和國際承諾的基礎上」。從美國方面看，伊朗在過去已經重啟了核設施，這個進程基本不可逆，美國不可能立即就解除制裁。此外，特朗普下令擊斃伊朗的重要人物索拉曼尼，也是美伊關係難以回復到原點的另一因素。

特朗普中東政策的重點是一面倒支持以色列，把美國大使館搬到耶路撒冷。促成以色列和沙特、阿聯酋等美國盟國結盟，共同對付伊朗。以色列和這些阿拉伯國家聯盟在以前是半公開，但在最近三個月，中東劇變。以色列和阿聯酋建交，再與巴林建交，沙特也允許以色列飛機飛越上空（是建交前的跡象），震動了中東。這等於阿聯酋正式放棄了支持巴勒斯坦的傳統立場。而巴勒斯坦哈馬斯組織也宣布單方面停火。這是一個非常重要的成就。這樣的中東關係並非民主黨設想的，但表面上的巴以和平又實實在在被特朗普做到了，拜登也無法「回滾」。

以色列和沙特都是伊朗的死敵，民主黨要和伊朗和緩，就會惹怒這兩個盟友。尤其以色列總統內塔尼亞胡和特朗普關係很好，和民主黨關係很差。沙特的皇儲則因謀殺記者事件被民主黨怒斥。在拜登被宣布為總統後，這兩國都是美國盟友中最遲祝賀拜登的一批，是拖到最後才祝賀。這為美國是否繼續「中東北約」投下陰影。

中東政策的最後一個變數是土耳其。過去四年，土耳其「重返中東」最引人矚目。土耳其有一定實力，又在美俄夾縫中，兩者都要拉攏它。在特朗普退出敘利亞和放棄庫爾德人後，土耳其佔據美國的空缺，最近還把力量投送在利比亞甚至阿塞拜疆，儼然中東一霸。民主黨和歐洲盟國一樣，對重新宗教化的埃爾多安非常不滿。但美國勢力已退出敘利亞和北部伊拉克，拜登又不想再在中東用兵，這樣也只能延續這種縱容的路綫。

（黎蝸藤，旅美歷史學者，哲學博士）