评论｜香港28年（上）：从九七前到中港融合，全球化中管治问题的积累

随著香港反对派政党中所剩无几的、多年来坚持抗争路线的政党，社会民主连线（社民连），在今年七一之前受压解散，2025年，香港特别行政区成立进入第28年。

香港角色早已历经转变。

自二战后，受人口增加、经济转型、主权移交等历史阶段影响，香港政府的管治模式一步一垒，演变成今日所见。本专题希望探讨“香港管治模式”如何由殖民时期得以确立、形成一个独立运作的政府架构，并在香港主权移交后成为管治的基础；又如何在经历28年管治后，日渐偏离最初的想像。

此间不吝殖民政府与中共政府的政治考虑，亦与全球化和新自由主义的发展密切相关。

在“香港管治模式”形成的阶段，不同的社会组织亦纷纷成立，通过监察政府和倡议来推动社会的变革，使得香港慢慢成为了一个相对成熟的公民社会。而“香港管治模式”亦因亦果，在今日回顾它的确立与变形，尤记为历史一笔。

值得强调的是，回顾的重点不在于缅怀一去不返的日子，而是通过回溯香港管治模式的构成，了解回归后的社会兴衰，思索行动的空间何在。

“间接管治”，奠基香港模式

香港的殖民经验与非洲、印度、缅甸等地不一样，在成为殖民地之前并没有一个成形的社会组织，也没有固有的统治阶层。

可以说，香港的发展过程深受全球化进程影响。

自19世纪成为英属殖民地以来，香港的定位一向都是贸易港口和商业城市。香港与全球不同地区交流密切，是中国与东南亚地区之间经济和金融发展的重要枢纽。二次世界大战结束后，美苏冷战，英国在亚洲的殖民地纷纷独立，香港的前景亦曾经不太明朗¹。

但1945年之后，出于一连串对英国自身的战略考量，以及香港的经济和战略价值考虑，香港继续被掌握在版图日益缩小的大英帝国手中，成为英国在亚洲区唯一保留的殖民地，直到1997年。

因此香港管治模式的形成，必须追溯至殖民时期确立的制度，以及背后涉及的权术和目的。

当时港英政府的组成方式，建基于以1843年4月5日颁布的《英王制诰》（Letters Patent）为基础的宪制模式：由英国政府委任总督，由副总督、辅政司、行政局和立法局提供支援，行政局和立法局则由港督委任的官守和非官守议员组成。

表面上看，港英时代的管治方式是一种“间接管治”政策（indirect rule）²——殖民者通过由士绅阶层构成的地方精英来管治殖民地，这些地方领导听从殖民者的指挥，遵守殖民者的命令来管理人口——而非由殖民者直接控制。

然而，香港的殖民经验与非洲、印度、缅甸等地不一样，在成为殖民地之前并没有一个成形的社会组织，也没有固有的统治阶层。只是随著资本主义扩张，由商人和专业人士组成的华人资产阶级冒起。

作为殖民统治者的英国人来到香港后，挑选这些资产阶级的地方精英来进行合作，允许他们协助管理迅速增长的人口。这些长期支撑起殖民制度运作的华人——不论是东华医院、保良局的华人士绅，在香港大学培养的本地精英，还是有名望的工商巨贾——都借由与殖民者合作而获得殖民地政府输出的利益，并享受到超越一般劳动阶层的地位。

而香港的自治程度，在英国众多殖民地当中是最低的，因为统治者的管治方针是以保护英国及欧裔居民的利益为主，殖民政府避免给予香港的华人领袖过多的权力。立法会并非真正的立法机构，而是总督的“咨询”机构，由殖民政府官僚和主导香港的大型企业任命成员。

英国统治者曾经审视政制改革方案：为了在战后推动重建香港，1946年5月复任港督的杨慕琦（Mark Aitchison Young），曾提出给予香港华人更多政治代表权的政制改革计划。但是，接替杨慕琦担任港督的葛量洪（Alexander Grantham），在其1947年至1957年任期间，并没有推行政制改革计划——

时值国共内战，中国政局混乱，数以十万计的中国难民涌入香港，民生问题比政治改革问题显得更为迫切；加上英国对于给予本地华人更多自治权的计划向来有一定保留，担心香港华人会被民族主义煽动³，因此政制改革计划最终被搁置。

不过，尽管殖民政府仍然拒绝以选举的方式来引入华人代表，但为了增加代表性，政府成立了各种咨询委员会，允许华人精英担任政府与社会之间的桥梁。通过与这些华人商家和社会精英合作，殖民政府将他们吸纳为香港殖民统治结构的一部份。

最终，一个早期的管治阶层形成了：他们由英国殖民者和殖民者挑选的商业精英共同组成，是少数人的执政团体；他们制定回应社会变化的政策，以管治这个以华人为主要人口的香港。

这个时期的管治，以确保阶层利益、维持社会稳定和维护殖民政府权威为目标。

“积极不干预”，跨商，与寻租机遇

殖民政府高度控制土地供应，给予个别的富裕阶层土地和特权。部分拥有跨国网络的富裕商人，利用他们与美国的联系、人脉和策略，令香港融入美国主导的全球化网络。

1950年代韩战期间，联合国要求成员国对中国实施禁运，香港不能再倚赖与中国的进出口贸易，经济模式转为出口导向型的本地工业。不少为躲避国共内战的企业家南下，其中来自上海的资金和营商经验，成为战后香港经济的动力之一。

可以说，香港取代上海、成为英国在东亚的经济利益枢纽的定位，是在二战后确立的。而殖民政府在其中担任的角色尤其重要。

二战后英国政府财政大不如前，但仍然提供协助香港战后重建的援助，使得战后香港逐渐成为区内制造业中心，经济发展带来巨额财政储备。伦敦于1958年不再审批香港政府财政预算案，给予香港更大的财政自主权，殖民政府更说服伦敦容许香港豁免严格的外汇管制⁴。 

在1961-1971年出任财政司的郭伯伟（John James Cowperthwaite）确立了殖民政府的“自由放任”（laissez-faire）方针，限制殖民政府干预市场的举动，放任市场自由发展。到70年代中期，财政司夏鼎基（Charles Philip Haddon-Cave）更提出“积极不干预”（Positive non-interventionism）政策，表明殖民政府只会采取一定程度的行动，为市场的发展创造最有利的条件。

但事实上，全球经济活动、香港的殖民主义与自由市场的运作有著更密切的关系。

香港号称自由放任、低税制经济体，殖民政府依靠出售土地，而不是税收作为主要收入来源。香港的土地拥有权在政府手上，政府以批租形式出售土地，给予公众占用一段时期。殖民政府高度控制土地供应，通过操纵相关政策，人为制造土地短缺，给予个别的富裕阶层土地和特权。

其中，部分拥有跨国网络的富裕商人（又称为跨商），利用他们与美国的联系、人脉和策略，令香港融入美国主导的全球化网络，成为跨中美阵营交易的重要一环⁵。

自1950年代开始，制造业发展迅速，能源需求大增，来自美国的投资在香港不断增加，使得美国企业入股香港制造业中小企。比如埃索与中电成立联营公司，为兴建新发电厂提供资金，而港英政府官员亦为中电免去税务，以便公司扩张。另外，美孚石油作为国际寻租者，在1964-1965年间投资香港的地产项目，兴建美孚新邨（1968年落成）——正是跨商积极促成国际寻租者提供资金，港英政府亦乐见其成。

70年代中期以后，欧美等西方先进国家纷纷将劳动密集工序分判到成本较低的地区，香港的制造业得益于这股“去工业化”的潮流，高速增长轻工业，以劳工密集的生产形式制造成衣、电子产品、玩具等货物，远销到美国等西方国家的消费市场。

这种以消费品出口为主导的商业枢纽，不仅令英美联盟得益，亦令二战后的中国在经济层面将香港视为通往外部世界的渠道。1949年共产党执政之后，中国隔绝于西方资本主义世界三十年，主要依赖苏联的物质和技术支援。但是，中港贸易关系却从没有停止，中国大陆一直是香港的贸易伙伴。

1971年开始，美国取消对华贸易禁运，香港从中担任协调中美贸易的角色⁶。中国在1970年代末开始改革开放，依仗的经验、资源和技术，更有不少来自香港，甚至后来在国内成立经济特区的政策，都是借鉴香港的制度。

政府利用社会 vs 公民社会的不充分发展

殖民政府通过建立各种渠道的举措，并非出于建立香港人自主的目标，而是一种管治模式的开端：以各种渠道支援政府在地区的工作。

虽然香港在全球化过程中得益，成为了亚洲区的国际枢纽，但在血汗工厂工作的劳工不见得能够分享到当中的成果。殖民政府采取自由放任政策，公共服务不足，无视贫富差距、楼价攀升、通货膨胀、恶劣劳动条件等问题，基层市民生活困苦，社会的不满情绪日渐累积。

1967年5月6日，新蒲岗人造花厂工业纠纷引发著名的“六七暴动”事件，参与其中的香港亲共左派一方面在意识形态和斗争方式上受中国文化大革命影响⁷，另一方面则揭露了殖民政府和华人社会之间的对抗和矛盾。有说法指，六七暴动促使殖民政府推行一系列的社会改革⁸。

的确，为了回应1966年及1967年的管治危机，尤其是1966年因天星小轮加价而引发的骚乱，殖民政府成立了第一个独立调查委员会，分析骚乱成因。调查委员会亦提出建议，促政府培养年青人对香港的归属感，以及改善与市民的沟通，避免社会再次陷入纷乱局面。

殖民政府也提交“市区民政主任计划”予立法会，使得“民政署”在1968年成立，1969年全面推行，争取市民支持殖民管治。1971年接替戴麟趾（David Trench）继任总督的麦理浩（Murray MacLehose），进一步推动培养市民对社区的归属感，1972年展开的“清洁香港运动”和在1973年成立的扑灭暴力罪行委员会，是其中之二的尝试。

另外，麦理浩提出“社区建设”（Community Building），政府设立包括民政区委员会、分区委员会、互助委员会的三层架构。由民政处鼓励成立的分区会和互委会组织群众，推行清洁和灭罪运动。

这些组织取代了原本代表基层与政府沟通的“街坊会”，成为民政处直接拣选和培植自己属意的社区领袖的场所⁹。

因此，与其说麦理浩时代大刀板斧的改革是直接回应六七暴动的举动（毕竟事隔几年），倒不如说政府推动改革是因应社会环境转变，并经历多方博弈。

香港的殖民地社会改革，从来都不是一场由上而下的推动过程。

以麦理浩推动成立廉政公署为例：1973年，正在接受《防止贿赂条例》¹⁰调查的总警司葛柏夫妇潜逃回英国，民间发起“反贪污、捉葛柏”运动，要求政府正视贪污问题。英国出于法律理由拒绝引渡葛柏，英国的国会议员批评英国政府的不作为。事件促使麦理浩委派“特别调查委员会”，检讨反贪法例的效用及就有关法律提出修订建议。继而，殖民政府根据《总督特派廉政专员公署条例》，于1974年成立廉政公署，打击公共部门及私营部门发生的贪污问题¹¹。

港督并不是社会改革的主要推手，社会的改变和进步是经过社会矛盾爆发、不同团体的抗争后，才最终通过殖民政府与民间的协商而来。

随著香港社会发展，针对特定问题的压力团体纷纷成立。1970年代出现了不少白领劳工运动、及来自中产阶级的压力团体，包括香港教育专业人员协会（1973年成立）、香港护士协会（1977年成立）、香港公务员总工会（1978年成立）等组织。麦理浩曾在1972年提出“十年建屋计划”，目标是为180万人提供公共房屋，当时亦有不少团体经常就房屋问题、发展新市镇引致的迁拆行动（例如大埔元洲仔寮屋区）向政府抗议。

此外，在香港1970至80年代经济高速增长的时代中，香港土生土长的“婴儿潮”（baby boomers）一代成长，孕育出与中国大陆不同的本土身份意识。1960年代末由学界发起的“争取中文成为法定语文运动”（最终《法定语文条例》在1974年生效，中文成为香港的法定语文）、1971年的保钓运动，1975年以“认中关社”为口号的学生运动，都是因反思国族身份而出现的一系列社会运动。

虽然这些社会运动反映了不少人对殖民政府施政不满，但不论是享受特权的权贵、知识精英和中产人士，还是社会大众，都没有对香港的殖民政府管治结构提出太大质疑。压力团体的倡议很多都是聚焦民生问题，没有直接挑战殖民政府的正当性，或香港人政治权利受到限制等问题。

社会运动是大众藉著不同议题在公共领域的参与，所创造出的提出异议和抵抗政策的空间，以推动社会改革的可能¹²。另一方面，殖民政府则通过建立各种渠道，促进管治者与被管治者之间的沟通，以加强与地区的社会沟通。

学生运动和压力团体通过向政府施压来互动，通过保障不同群体的利益的实践，造就香港公民社会的发展，使香港逐渐成为一个可以通过谈判和协商解决冲突的社会。

要留意的是，殖民政府通过建立各种渠道的举措，并非出于建立香港人自主的目标，而是一种管治模式的开端：以各种渠道支援政府在地区的工作。

的确，麦理浩推出“社区建设”，使得市民可以参与自己居住社区的建设。但是，殖民政府对于培养出地区领袖充满戒心，即使1982年区议会成立，社区领袖被委任为区议员或被鼓励参加选举，殖民政府依旧避免开放过多的政治权力。

区议会作为基层议会，是地区公众参与社区建设的途径，其角色却停留在协助政府社区施政的咨询机构上。麦理浩提倡培养“市民自豪感”（civic pride），而不是“公民权”（citizenship）¹³， 换言之，生活在香港的人仍然只是“市民”，而非享有政治权利的“公民”。香港人没有享有全面的选举权与被选权，公民社会说不上得到了充分发展。

回看历史或会认为香港公民社会自1970年代开始逐步发展，但某程度上，当时的社会运动是被整合并适应了殖民政府的权力运作（地区选举是以行政吸纳政治诉求的手段¹⁴），成为新自由主义治理下积累资本的资源。

新自由主义的民主化尝试：殖民政府欲扩大管治认可

“狮子山精神”所代表的，是在安定繁荣的社会中，凭个人拼搏来争取社会流动的机会，在此过程中，个体实际上被“个人主义”规训为了“人力资本”（human capital）。

为了实现经济发展，殖民政府建立了一套全面的社会制度，包括推行医疗、免费教育、公共住屋等福利政策，并以自由、法治、廉洁、公平竞争等价值，作为社会稳定的基础。不过，这些看似是“德政”的社会制度改革，实际上是回应香港经济快速增长的举措。虽然殖民政府积极发展福利制度，早在1971年戴麟趾就已经引入公共援助计划，而麦理浩亦在1973年引入伤残老弱津贴计划，但他们都没有为市民制定推行“全民退休保障”。

不难看到，香港殖民政府的管治模式绝不是“大市场、小政府”——它一直担任著推动和维持社会经济发展的主要角色。政府在社会服务方面的开支，固然通过提高人口质素、保障基本生活环境，建立了稳定的营商环境；可是殖民政府的干预措施并没有长远规划，只是志在“发展”。政府对经济的干预主要针对工业竞争力、货币稳定、社会和平、和低生产成本等方面，并没有改变自由放任和市场至上的原则。

殖民政府在香港二战后采取的新自由主义治理术，是一套建立在商业利益主导的经济和社会结构之上的、非直接殖民管治秩序。“狮子山精神”所代表的，是在安定繁荣的社会中，凭个人拼搏来争取社会流动的机会，在此过程中，个体实际上被“个人主义”规训为了“人力资本”（human capital）。

的确，社会大众享有个人自由，能够按照自己的意愿行事，但同时他们内化了这些规训，并进行自我约束。殖民政府藉著伴随经济增长而推动的社会改革，公共卫生和维持治安等管理社会民生的名目，以及社会中不同群体之间的博弈，要求每个人自我治理为温和、顺从且负责任的公民。政府的权力则隐藏在各种机制和公共机构背后，在社会中发挥全面的管治影响。

如同罗永生所指的“虚拟自由主义”¹⁵，新自由主义在殖民地香港发挥了规训作用。香港人享有的“自由”只是在确保主权稳固和资本扩张的目标下而出现的虚拟产物。生活在殖民时代的香港人并没有真正自主自治的权利，被局限成为“去政治化”的群众。

到97前，为了与中国政府谈判香港前途的筹码¹⁶，麦理浩推动改善社会的计划，以及凝聚香港人对殖民政府的认受度。与此同时，他自1973年起开始委任如工业界、社工界、教育界等各行各业代表，令不同阶层的人士进入立法局，扩大政府管治的民意基础。

然而，殖民时代的香港也不存在“真普选”，殖民政府以“政治参与”替代了“全民直选”。政府宣布的社区发展政策，看似是出于提高地区政治参与、培养地区民意代表的目的，但是，直到1984年中国与英国签订《中英联合声明》，确定香港将于1997年回归中国后，殖民政府才正式开始推行政制改革。

1982年香港进行了第一次民选区议会选举，1983年市政局普选，1985年立法局间接选举¹⁷，它们都是殖民政府扩大代议政制民主成份的举动。1980年代成立的区议会虽然具有选举成分，登记选民可以一人一票选出议员，区议会议员亦拥有大量资源来推动地方行政，但它只是作为咨询机构，没有行政权力干涉政府运作。

1980年代，随著香港回归中国的计划落实，围绕著政党发展和政制的提议，“港人治港”、《基本法》和普选等问题成为当年的重点讨论。论政团体“汇点”提出“民主回归”论述，认为中国政治体制将随经济改革开放而改变的观点，成为泛民主派的主流立场。

但实际上，香港人在民主化的过程上从来都不是主导的角色，不论是殖民政府在1991年引入《人权法案》，将公民及政治权利纳入香港法律之内，还是最后一任港督彭定康推出改革方案，在1995年的香港立法局选举中增加“新九组”制度，赋予更多市民在新功能组别的投票权、废除直接委任议员——都只是殖民政府在回归前对修改政制框架、扩大民主参与的最后尝试。

这一系列加速民主化的步伐，使得在主权变更之前，“让香港人治理香港”、“实行普选”这两点政治意识成为关于香港未来的想像蓝图。

直到回归以后。

所谓“自治”，是为确保国家利益

殖民时代的政经发展模式衍生出的问题更为突显。当后来听命于中央政府的行政长官为令香港与内地经济融合，却在施政上没有以香港社会的利益为优先考虑时，中港矛盾逐渐积累和爆发。

中国1979年开展经济改革和市场开放，令其得以与世界市场接轨。而1984年在北京签署中英《联合声明》时，为了维护香港的繁荣和延长香港的特殊作用，邓小平提出“一国两制”模式，容许香港继续维持原有的资本主义制度，拥有多项自治权利，使得香港能在没有先例的情况下转移主权。

理论上，香港特区作为地方政府，享有比内地其他省市、自治区更多的自治权：香港拥有独立的司法系统、财政和税务制度、法定货币及独立关税地位。不过，特区政府所有权力是由中央政府按照《基本法》授予的；特区政府必须依照《基本法》以“一国两制、港人治港、高度自治”的原则管治香港，维持原有的资本主义制度和生活模式五十年不变。

特区政府享有的“高度自治”，实际上是为了确保香港的资本主义能够在从属于国家的利益之下继续运作。

在1997年主权移交后，香港仍然是低税制的经济体，由官僚系统组成的政府主导行政、以经济为先，是一个放任商界发展的非民主社会环境。即使《基本法》有列出政制民主化的计划，但香港由殖民时代到回归后的政府权力和企业利益，基本上保持不变。

只不过，到最后，随著中港经济融合，殖民时代的政经发展模式衍生出的问题更为突显。当后来听命于中央政府的行政长官为令香港与内地经济融合，却在施政上没有以香港社会的利益为优先考虑时，中港矛盾开始逐渐积累和爆发，令主权移交后28年间的特区政府，愈来愈面临难以处理的管治危机。

主权移交后的管治危机，将在明日刊出。