评论｜叶耀元：“战略模糊”不变，台湾如何在中美关系的未来中寻找身位？

美国总统大选，虽然跟选前的民调结果有所出入，但大抵上还是如预测一般，将由民主党候选人拜登当选为美国第四十六届的总统。川普（特朗普）要在现状中透过行政诉讼的方式扭转选举的结果，可能性实在是不高。美国政党轮替受到国际社会瞩目，毕竟在川普执政之下，多数学者都认为美中关系已经进入了冷战2.0。在川普以及现任国务卿庞佩奥的带领下，美中之间的脱钩（Decoupling）似乎已成定局。

是此，拜登上台之后，会为美中关系带来什么样的改变，则将成为众人的关注焦点。新一任总统正式上任的日期在1月20日，川普在位的最后这两个月，是否会为美中关系带来显著的改变，迫使拜登无法进一步扭转美中关系脱钩的局势？而夹杂在美中强权争夺中间的台湾，又该如何自处？美国对台政策，又会如何修改？

最后两个月，川普还能做什么？

就美台关系来说，庞佩奥日前的言论，其实没有根本性地改变美国对台战略模糊的策略。

作为即将卸任的总统，川普与其行政团队理当不应该有太多的作为。在政权过渡的期间，现任的总统主要的职责在确保与下任总统能否顺利交接，让美国政治没有行政上的空窗期。不过这种观点，似乎并不适用于川普身上。

庞佩奥（蓬皮奧）在日前接受访问时，大声说出：“台湾不是中国的一部份，这是雷根政府制定的对台政策所承认的，过去35年美国两党政府都遵循，我确实认为这是跨党派的。”按照许多观察家的看法，这句话自然踩过了共产党的红线。中国外交部发言人汪文斌反击道：“历史是公正的，一切挑动对抗和分裂倒退回冷战年代的言行，都不得人心，撒谎、造假、诽谤，阻挡不了历史前进的步伐，只会使蓬佩奥之流的个人信誉破产。”
除此之外，川普更发布了一份新的行政命令：自明年1月11日开始，禁止美国企业与个人投资有“解放军”背景的大陆企业。除此之外，庞佩奥宣布在11月20日举行“美台经济繁荣伙伴对话”，为双边贸易协定的讨论打下更深厚的基础。

在选举结束后短短两周内，川普与其行政团队就大动作地加强美国反中的情势，并多方向台湾释出更多善意。而在剩下的这两个月时间，川普还会有什么动作，绝对是耐人寻味。

严格来说，除非中国在南海或台湾海峡上与美国产生实质的军事冲突，否则，现阶段川普政府能做的反中友台之举，已经差不多到了极限。世界各国现在面临的主要挑战，是如何去控制Covid-19病毒的疫情，并重新振兴国内经济。而美国自然也不例外，必须想方设法地来改善目前低迷的国内经济。虽然说对抗非资本主义、非市场经济、以及违反人权的威权中国与共产党，是美国现在外交的首要目标，但这并不代表美国会抛弃国家利益、而试图与中国决一死战。

这几年来美台关系的升温与高达170亿美元的美国对台军售，都是在提升台湾的吓阻实力。

简单来说，现阶段的美中关系充其量只是一个“冷战”，且双方理当都没有意愿把冷战提升为“热战”，毕竟两个核子国家之间的战争所需付出的代价，是没有办法被衡量的。也正是因为如此，川普对中国能做的最大封锁，就是让美国与中国的经济与贸易脱钩，以确保未来美国的经济不会被中国制衡，进而丧失了自己主导的能力。

而就美台关系来说，庞佩奥日前的言论，其实也没有根本性地改变美国对台战略模糊（Strategic Ambiguity）的策略。美国所秉持的一中政策（One China Policy），强调美国认可中华人民共和国为这个世界唯一的合法中国政权，而美国也“认知”（acknowledge）中国对台湾的领土与主权态度，但美国并没有特意要支持中国宣称台湾主权一事，这在雷根提出的《六项保证》有明确的描述。由此观之，除非美国今天要舍弃一中政策，在外交上正式认可台湾，并与台湾建立明确的国与国之间的外交关系，否则，现行的台海战略模糊政策，将继续被美国国务院视为教条般的纲领，不会有根本性的改变。

在美国对台战略模糊的状态之下，美台关系无论怎么升温，都无法在核心上改变美国现在认可中国为其邦交国的事实。按照美国国家利益的角度，维系台海之间的和平将是最重要的任务。川普与庞佩奥从现实主义的观点出发，认为台湾如果可以增加吓阻中国的能力，绝对可以继续维持台海之间的恐怖平衡。

换言之，这几年来美台关系的升温与高达170亿美元的美国对台军售，都是在提升台湾的吓阻实力。现阶段美国对台政策，在未来的两个月也会持续以这个核心概念来拓展。所以，虽然只剩下两个月的时间，但我们应该可以期待美国通过另一批的对台军售，并且持续双方的经贸对话，以此让台美双方在非邦交国家的条件之下更紧密的连结。

拜登的对中政策会不会有大转弯？

就算是拜登与民主党对中国的看法不如川普与共和党来地批判，从外在现实的角度来看，拜登也不可能大幅度地改变现在美中的新冷战局势。

与川普以及共和党人士相比，拜登与民主党似乎对中国的批判要显得温和许多。这让许多观察家担心，美国对中政策会不会在拜登上台之后，就有一百八十度的转弯，进而扬弃川普布局已久的美中冷战局势呢？在分析之前笔者先说答案——不会。美中之间的冷战局势会持续下去，只是在实质策略上会有所不同。

对拜登的中国政策存疑的主要原因，是欧巴马执政时期，美国某种程度放任中国持续扩张自己的国际实力与影响力，虽然在欧巴马提出“亚洲转向”（Asia Pivot）以及跨太平洋战略经济伙伴关系协议 （Trans-Pacific Partnership，简称TPP），看似美国在采用多边主义的方式来结合亚洲其他国家的力量，来与中国的经济实力制衡。但在川普上台之后，这些努力瞬间被川普的印太战略给替换，并采取单边主义的方式来与盟国以及中国硬碰硬的交流。

然而，就算是拜登与民主党对中国的看法不如川普与共和党来地批判，从外在现实的角度来看，拜登也不可能大幅度地改变现在美中的新冷战局势。主要原因有三。

首先，拜登虽然将成为美国下一届的总统，但如果乔治亚州的参议员二次选举没有意外的话，共和党应该可以至少再拿下一个参议院的席次，而共和党也将保有参议院的多数席次（至少51席）。美国的联邦行政首长以及法官的任命，都必须要经过参议院的认可。换言之，拜登即便在外交与国防上握有主导权，但他如果想要任命一个对中国较为弱势的国务卿，势必会遭受共和党在参议院的阻挠。也就是说，拜登必须要任命一个在最低程度上共和党可以认可的人选，来统整美国的对外关系，而共和党目前对中国强硬的态度，也会直接地反应在这个人选身上。

其次，因应近年来高涨的美中对抗情势，以及肺炎疫情肆虐的缘故，美国民众对中国普遍抱持反感。根据皮尤民调公司在今年七月的调查显示，有将近73%的美国民众对中国持有反面的观感。另者，在美国国内并不是只有共和党表态反对中国的威权体制、对人权与民主的迫害、与透过非自由市场公平竞争的条件对于他国技术的渗透与偷取，民主党人士之间也蔓延著一股反中浪潮。这可以从两党在参众议院普遍支持2019年的《香港人权与民主法》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act）与2020年的《维吾尔人权政策法案》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2020）观其一二。

换言之，目前反中的态势其实是民主共和两党的共识，也同时间是参众议院两院的共识。是此，拜登上台之后，就算想要对中国采取比较宽松的外交政策，也不可能脱离这个共识的框架。

最后，国际社会对于香港与新疆的人权问题一直有所关注，也因此对中国共产党的政权有深度的批判。拜登如果要走回多边主义的外交模式，势必要与其他主要的盟友，尤其是欧盟，修整过去四年已经走到冰点的关系。但这些欧盟国家事实上在人权议题上面，一直对中国抱持疑虑。虽然说这些欧盟国家因为与中国保有密切的经济合作关系，台面上看似平静，但私底下其实对中国抱怨有加。

是此，美国如果无法在人权、民主、以及环保议题上重新执回世界的主导权，则非常有可能会造成这些旧有盟国的反感。作为自由世界的领导者，美国必须要表现出行为基准，展现美国与西方自由社会所代表的价值。否则，要赢回这些旧友的支持，可能比登天还难。也正因为如此，拜登除了必须要透过重返北大西洋公约组织以及其他国际组织来赢回盟友的信任，更需要展现其与中国在核心价值上的差异。不然，这些国家也没有理由继续与美国站在同一阵线。

从这三个论点观之，无论拜登对中国的态度是什么，美国下一任的行政团队，都不会大幅度改变现在美中霸权竞争的对抗关系。但话说回来，拜登与川普对中政策仍然会有策略性的不同，而这些细微的差距，将大幅度决定未来国际世界的走向，以及美国是否可以在霸权争夺战中保有领先的地位。

拜登执政后的美国对中策略是什么？

虽说美中之间霸权对抗的情势，是无法简单被解决的难题，但拜登领导下的美国，是否愿意付出更多资源来经营这些多边关系，将成为美国是否能在这场霸权对抗之中，继续领先的关键。

在接下来的四年，美国对中政策势必有所改变。笔者认为，拜登会一改川普强调单边主义的冲突（Confrontation）外交模式，并转为透过多边主义所延展出的再接触（Reengagement）战略。在细部的执行上面，则会展现在以下三个面向。

首先，虽然川普的对中贸易战看起来的确有击伤中国，但某种程度来看，现阶段的美中贸易战也同时间伤害到美国消费者、以及农产品制造与出口商的利益。在美国经济因为疫情影响持续低迷的状态之下，要坚持对中的关税壁垒，不见得符合美国现在的经济利益。但如果就这么直接放弃贸易谈判，也会让美国少了牵制中国的武器。是此，在拜登上任之后，理当会重新开启与中国的贸易谈判。这次谈判将不会像川普时如此强硬，因为川普任内的美国经济呈现强盛的情势，有能力可以消化贸易战所带来的负面影响。但对拜登来说，任何可能创造国内外销的机会，都不可能会放过。是此，在短时间内，我们应该会看到美中第二阶段的贸易谈判在短时间内迅速展开、通过、并执行，以刺激国内经济。

但有鉴于中国过去在贸易上占了美国便宜的前例，这次的贸易谈判在科技产品的贸易流动与技术相关的产业合作，势必会有所限制。过去让美国技术转移到中国企业的做法，应该会被大力禁止。换言之，这次的贸易谈判将著重于农产品以及低技术的民生消费品，而且在自动化工厂逐渐发展的未来，许多基本的制造业都有可能迅速回流到美国。而在制造业回流之后，美国就可以有效的减低对中贸易逆差，甚至可能在农产品外销上进一步取得对中贸易的优势。

再者，有鉴于中国在上周与东亚、东南亚、以及纽澳等十四国签署了区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP），退出TPP地美国，在与亚洲的多边贸易框架大受打击。但这并不代表拜登主政的美国不会试图重新加入这种多边主义的区域经济框架。在美国退出TPP之后，剩下的成员国在2018年的时候签订了全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，简称CPTPP）。美国首要的目标，就是重新与CPTPP进行谈话，谋求再次加入这个区域自由经济协定的机会。

在这部分，美国其实有两大优势。第一、现在CPTPP的成员国内，有四个是美洲国家（加拿大、墨西哥、智利、与秘鲁），并与美国有较为紧密的经济连结。对于这些美洲国家来说，如果美国能把自己市场的能量带进CPTPP，将会是一大利多。除此之外，印度因为与中国的边境冲突与价值观的差异，已经在2019年的时候退出RCEP；如果美国可以把握这次机会，游说印度一起加入CPTPP，则不仅仅可以增进自己谈判的筹码，也可以在制衡RCEP这件事上获得更多的实力。毕竟与RCEP相比，CPTPP是一个较为严谨的多边自由贸易协定，并更有可能在短时间内被确实地推动。

最后，拜登执政下的对中策略，并不会完全的对中国采取闭锁的状态。除了上述因应经济因素与透过多边主义的自由贸易框架，直接或间接地与中国采取一种抗衡但保持互动的交流模式外，在其他面向，美国希望中国继续在环境保护、全球疫情控制、以及人权议题上跟世界接轨，透过美国重返《巴黎协定》（Paris Agreement）、世界贸易组织（WHO）、以及联合国的框架之下，用过去美国在冷战后建立起的体系，来再次说服中国改变过去的恶习。

在这个策略上，拜登与民主党应当会大力推行，毕竟这是美国建制派所创制出来的体制。但跟前面两个策略相比，这种作法严格来说，其实不见得有效，因其走回欧巴马时期的老路，对中国来说可能没有实质的制衡效力。跟欧巴马时期相比，中国已非吴下阿蒙。在一带一路的策略带动之下，中国在经济实力上与国际影响力上得到了显著的提升。在这些国际组织中，中国都已经有足够的影响力，可以甩开美国过去数十年所经营的盟友关系，自成一路。

换言之，除非拜登领导的美国可以用更多的利多，或是道德劝说的方式，来要求这些国际组织的成员国转向支持美国的观点。否则，美国自己可能都会被中国牵著鼻子走；而结果到底如何，端视美国愿意花多少心力与资源去进一步经营这些破碎的关系。

上述三点，将会是拜登执政后对中国的核心策略。虽然说拜登应该可以理解，美中之间霸权对抗的情势，是无法简单被解决的难题，但拜登领导下的美国，是否愿意付出更多资源来经营这些多边关系，将成为美国是否能在这场霸权对抗之中，继续领先的关键。如果美国只愿意用半桶水的方式来处理，那中国的确有可能在未来数年内急速提升自己的国际实力，压过美国的势力，并创造新的世界秩序。

美台关系会如何变化？

拜登可能有较为正向的对台政策，但并不代表美国会无条件的挺台湾。

由上面的讨论可以看出，拜登上台之后，美中关系并不会有核心的改变，但策略的确会有所不同。而这些不同的策略，也会影响美台关系的走向。如果我们要做一个简单的预测，则这可以由以下两点观察到台美关系的改变。

首先，拜登强调透过多边经济合作的模式来制衡中国。这也就是说，过去庞佩奥认为，要维系台海的安全，势必要透过加强美国隐性的安全承诺，以及大规模的军售案，来有效吓阻中国犯台的意愿。这种现实主义的世界观，将被拜登的自由主义的观点给取代。换言之，为了避免中国误读美国的态度，美国会减低对台军售的强度以及数量，以免中国认为美国试图给予台湾过多的安全保障，并以此大规模的改变台海现状。

现阶段因应开放美猪进口所拓展的双边贸易谈话，将持续进行，甚至可能更快的被实现。因为如果将台湾与美国的经济做更紧密的结合，对台动武则会显著地牵动美国的经济与贸易。在考量到多边经济贸易关系所带来的不确定性，以及多边贸易的依赖程度，中国理论上就会比较收敛，毕竟这把破坏经济平衡的火，也可能会烧到自己。尤其是在自动化工厂回流到美国本土之后，台湾作为半导体出口王国，对美国的出口额也会急速上升，完成双边生产链的结合。

其次，台湾近年来在环保议题上，做了不少努力，而拜登理当会在环保议题上面与台湾作更紧密的连结。美国虽然不会明显地给予台湾更多显著的安全保障，也不会改变对台海战略模糊的策略，但在国际世界上，只要台湾能继续在环保议题上跟拜登的执政团队保持同一阵线，那依照去年通过的《2019年台湾友邦国际保护及加强倡议法》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019，简称台北法案），透过各个环保相关的国际组织与台湾作连结，则绝对有助于台湾提升自己的国际能见度。毕竟台湾作为东亚民主盟友，在多边抗衡中国的防卫线中是不可或缺的一份子。

虽然前面两点讨论了拜登可能较为正向的对台政策，但这其实并不代表美国会无条件的挺台湾。一般来说，只有在两国有议题共通性的时候（如经济与环保），才会加强与台湾之间的关系。除此之外，拜登应该会避免高调的对台军售以及高规格的官员访问，以避免释放出错误的信息给中国。毕竟拜登的核心策略，是如何透过多边关系的方式与中国再接触，并进一步制衡中国。美台关系的经营，可能并不是拜登的首要目标。

面临转瞬到来2022期中选举以及2024的总统大选，拜登如果没有处理好中国议题，民主党的未来绝对令人堪忧。共和党虎视眈眈的要拉下拜登，而从这次选举来看，中国议题只会继续发烧。虽然选民对于美国外交政策与美中关系不见得有很深刻的体悟，但如果美国在这场霸权竞争的战场上输了，民众绝对不会善罢干休。是此，拜登势必要在民主党的外交政策框架下，使出更多的力气来赢得国际社会的领导地位，并以此制衡中国。台湾夹杂在美中霸权争夺之间，仍然要紧密地与美国结合。

（叶耀元，美国圣汤玛斯大学国际研究与当代语言学系副教授兼系主任）